经合组织：在能源危机中平衡减排与发展

不久前，《联合国气候变化框架公约》第二十七次缔约方大会在埃及沙姆沙伊赫闭幕。会上，各国政府代表、企业精英、专家学者和民间社团等齐聚一堂，共同商议应对气候危机的协调行动。据了解，碳定价政策近年来成为越来越多国家激励减排的有效工具。然而，2022年是全球能源市场动荡的一年，能源价格上涨给政策制定者在运用碳定价措施减少温室气体排放上带来了挑战，实现碳中和的目标显得尤为艰难。经济合作与发展组织（以下简称经合组织）倡议，国家间需要建立信任，以社会凝聚力的方式实现向碳中和的过渡。 世界碳排放取得一定成绩，但仍需继续努力 根据经合组织的辅助机构之一国际能源署的一份最新预测，尽管人们担心当前的能源危机可能导致各国放缓向可再生能源的过渡，但2022年全球二氧化碳排放量预计仅增长1%。国际能源署表示，俄乌冲突导致天然气价格大涨，影响了欧盟的能源安全，欧盟和其他国家正将目光转向煤炭，将其作为成本更低（但污染也更为严重）的替代方案。但是，煤炭排放量的相对小幅增长，已经被包括电动汽车在内的可再生能源技术的广泛部署所抵消。此外，2022年中国的碳排放量维持稳定，也为全世界碳排放的平稳作出了贡献。2022年引起碳排放增加的主要原因是旅游业恢复发展到了疫情前的水平，因此今年的排放量增长主要来源为发电及航空业。许多国家取消了出行限制，人们恢复生产生活，通勤者重新上路。特别是国际旅行，产生的排放量会更多。近3/4与石油相关的排放量都来源于此，由于可持续航空燃料的普及困难重重，航空业的“脱碳”之路仍遥遥无期。总的来说，2022年世界碳排放的增幅减小说明，世界范围内的减排努力朝着正确的方向迈进。然而为了达成巴黎协定制定的气候目标，各国需将全球温室气体排放量在2025年前达到峰值，并在2030年之前比2019年碳排放减少43%。 发挥碳定价功能，助力向低碳转型 近年来，越来越多的国家以碳定价政策激励减排。 经合组织在其发布的《温室气体排放定价：将气候目标转化为气候行动》（以下简称《报告》）中，阐述了2018年至2021年期间，全球71个国家碳中和相关政策变化及其对碳减排的影响，目前这些国家温室气体排放量和能源使用量约占全球总量的80%。 《报告》指出，各国推出的碳定价政策措施一般从提高温室气体排放成本或调整电价两方面入手。提高温室气体排放成本的方式主要包括建立碳排放权交易系统以及开征碳税、燃料税等，调整电价则通常采用调节电费和补贴的手段。 六成以上国家提高了碳定价。《报告》发现，各国根据自己的具体情况调整减排战略，有些国家比其他国家更依赖碳价格。即使不是所有国家都把碳定价作为其气候减缓政策的一部分，但在报告涵盖的71个国家中，有47个国家的碳价格在2021年有所增加，占比为66.2%。 电力行业碳定价覆盖率最高。温室气体排放量覆盖面、新的显性碳定价策略、碳排放交易机制、能源税和补贴优惠政策等，都是影响碳定价的因素。从行业来看，2021年碳定价范围在电力部门快速增长，覆盖率从34%上升到64%。同时，农业和渔业的覆盖率从34%上升至48%，其余非陆路运输、建筑和工业的排放覆盖率变化相对较小。 提高有效碳定价可以在减少排放的同时，大幅提高财政收入。受净有效碳排放率、碳定价工具等的影响，各国预期增加的财政收入占国内生产总值的比重差异明显。《报告》估计，如果在2030年各国将碳定价策略定为每吨二氧化碳120欧元的水平，则平均增加的财政收入约为国内生产总值的2.2%。但不同国家存在很大差异，如哥斯达黎加、丹麦、瑞士和乌干达等国家的预计收入不到国内生产总值的0.3%，而印度、吉尔吉斯斯坦和南非等国家则可能超过5%。 完善碳定价机制，平衡减排与发展 《报告》强调，运用碳定价工具在促进降低温室气体排放的同时，会对经济社会发展产生各方面的影响，如增加财政收入、造成能源价格上涨等，这些都应引起各国政府重视。 《报告》认为，碳定价提高可能导致人们选择使用当地木材或传统生物燃料，这将产生巨大的环境和健康成本。这一问题在设计、实施和执行反补贴政策行政能力较弱的发展中国家尤为重要。因此，在碳定价改革的同时，必须采取措施避免这种替代效应。有策略性地调整碳定价可以使气候政策更具包容性和有效性。各国可以在逐步提高碳价格的同时取消化石燃料补贴，并结合出台支持低碳、零碳技术和基础设施供应的激励措施，以更有效发挥政策效用。 能源税政策一直是各国政府应对能源价格上涨政策的一个关键组成部分。降低消费税（主要针对石油产品）是政府为保护消费者免受物价上涨影响而采取的最常用措施。部分国家还通过特别退款机制、设立价格稳定基金引进或增加化石燃料补贴、降低用于供暖的天然气增值税税率等方式应对能源价格上涨带来的相关问题。此类税收减免和价格控制可以被归类为价格支持。《报告》认为，在需要保护家庭和企业免受能源价格突然大幅上涨影响的背景下，这种支持是合理的，但不可持续，有可能产生负面影响。 从长期来看，实现碳中和过渡有助于减少对化石燃料的依赖，降低未来受到能源价格冲击的风险。如果能源价格被人为地维持在较低水平，可能会降低家庭和企业将来主动转向低碳能源的动力。价格管制还可能会给能源市场参与者造成损失，阻碍未来投资。减税对公共财政来说代价高昂，且效率低下，因为供应受限可能会阻碍对最终用户价格的充分传递。此外，非针对性的措施也很有可能不成比例地惠及高收入能源消费者。因此，虽然政府最直接的反应是提供价格支持，但鉴于减税的潜在负面影响，其他更有针对性的措施，如临时和有针对性的现金转移等收入支持的方式将更为合适。然而，执行这些措施，政府可能需要相对成熟的行政能力，以根据各种标准确定最需要的受益人。