国际税收征管改革实践的利弊分析

税收征管的效率高度依赖于制度设计。近年来，各国持续推动现代化税收征管改革，在战略规划、组织结构、人力资源等方面不断探索，积累了丰富的经验。梳理经济合作与发展组织税收征管论坛发布的《税收征管可比信息》系列报告以及税收征管国际调查（ISORA）数据库，笔者对国际税收征管改革实践进行了一番利弊分析。 “最优组织结构模式”的探索 关于税收征管最佳组织结构一直存在广泛的争论，各国也在实践各种各样的方案。总体而言，税务部门的组织结构模式一般可分为按税种、按功能结构、按纳税人类型3种情况。 按税种划分即按照所得税、增值税、特别消费税和社会保障税等每个税种设计组织结构，这是包括英国等许多国家的选择，也是最为传统的组织设计方案。这一方案的优势在于分工明确，但在实践中也暴露了一些问题：效率低下；每个税种管理机构的职能重复；执法资源分散；不同部门之间缺乏协作和数据共享等。这一方案存在纳税人多次注册、税务机关重复审计等问题，会导致较高的征纳成本和税收缺口。 按职能结构即按照职能的工作类型，如登记、评估、控制和审计、征收、上诉等设计组织架构，这是欧美发达国家设计组织结构的普遍趋势。这一方案允许将职能类似的部门专业人员组合在一起，形成更集中化、区域化、本地化的专业团队，提高工作效率。这种设计的优势在于：更有效识别纳税人，有利于信息化实施，提升审计的有效性，推动服务便利化等。从纳税人的角度来看，这一方案的优势在于可以提供更简单和标准化的申报纳税程序和更多的援助可能性。但这一方案也存在一些缺点：对涉税人员专业知识要求更高，需要对涉税人员进行更高水平的培训等。 按纳税人类型划分即设立专门部门，负责特定类别纳税人，如大型纳税人、小型纳税人、高收入个人、自营职业者、微型企业、非正规部门公司等，针对不同群体的特定特征、税收遵从行为、不同风险而采取特定的征管举措。例如，部分国家设立了大型纳税人管理机构、国际税务机构等，以管理那些对税收贡献大的企业。这一方案的优势在于能够抓大放小，有效管控收入风险，不足之处是与其他职能部门以及按照税种设立的管理模式之间存在交叉，增加管理成本。 税收征管的国际趋势是，在原有的税种划分模式基础上，逐步转向按职能和按纳税人类型相结合的方式设立税收征管架构。 税收征管改革的多样化尝试 创建集中的数据处理中心。通过共享信息，税务部门在纳税申报表处理和税款缴纳等领域实现了规模经济。同时，利用大数据、区块链、人工智能和云计算等新技术，通过税收风险分析，揭示不同纳税人的行为特征，评估不同纳税人的风险状况。 开发人力资源。在推进税收征管改革中，各国税务部门在人力资源领域制定了旨在提高税务人员技能和绩效的措施，税务官员升迁机会通常比其他政府机构人员多，薪酬也比较高。同时，加拿大、美国等税务部门建立了专门的内部督察监察机构，推出了改进监督、减少内部腐败机会的举措。实践表明，这些举措的实施，有助于建立更专业的税收组织。 设立半自主收入管理部门。一些拉美国家和非洲国家为了避免政治干预，提高税收征管的专业性，设立了“半自主收入管理部门”。这些部门脱离财政部的直接控制，其管理者拥有很强的独立性，在改变组织结构、雇用和解雇员工以及为他们提供更好的工资和工作条件方面拥有广泛的权力。但是到目前为止，一些国家的经验表明，设立半自主收入管理部门并没有持续性地带来更高的税收收入。 实行民营化外包方式。部分国家和地区将审计、主要数据处理、欠税征缴、信息通信技术、人员招录等“外包”给企业或其他政府部门。实践证明，这样的举措效果好坏参半。在一些地区，这些举措取得了更大的收益。但在有的地区，这些举措导致了腐败问题、执法中的任意性等问题。 合并海关和税务部门。这样的选择在严重依赖关税、增值税和进口税的发展中国家具有特殊意义。一些拉丁美洲国家借鉴发达国家经验采取这种做法，希望实现更大程度的信息共享和交流，简化程序，密切协调。在亚太地区，这种合并并不常见。因为两部门的起源和工作目标等存在很大的差异。例如，海关需要更多负责国家安全等工作；税收征管可以对以前发生的经济行为进行管理，而海关工作则是对实时发生的经济活动的管辖。 成功税收征管改革的共同特征 不断变化的环境，如全球化和数字化的发展，深刻影响了纳税人的行为和商业运作方式，催生了新的商业模式，使得税基呈现高流动性，这些直接构成了对税收征管的挑战，也为税务部门更好地实施管理和解决不遵从问题提供了新机遇。并非所有的征管改革都是成功的，但成功的改革总有一些共同的特征。 国际经验表明，成功的税收征管改革需要应对的最重要的挑战不是技术性的，而是社会性的。税收征管改革必须建立在全社会对其必要性和重要性达成共识的基础上，同时，要在提高税收征管的绩效指标上取得共识。 税收征管改革必须考虑现有的制度框架和基本国情。与税收政策优化一样，税收征管改革有一定程度的路径依赖，但这并不意味着不能创新，已有的国际实践为实现税收征管现代化创新提供了丰富的经验。 税收征管改革必须牢记税法设计的重要性。经验表明，简单和稳定的税法有利于遵从，甚至会促进自愿遵从。同时，通过改变征纳双方的态度和行为，构建和谐的征纳关系，推动建设有利于提高纳税遵从的税收文化，从而形成特定国家或地区的良好的税收行为和税收规范，是政策工具包中越来越重要的手段，也是税收征管改革成功的重要条件。 （作者系中国人民大学长江经济带研究院、中国人民大学财税研究所研究员）