迎接“双支柱”：做好政策和征管双重准备

“双支柱”国际税改方案提出已逾3年，经过反复修改，目前近140个国家和地区对此达成共识。“双支柱”作为一种实践先行的方案，距离真正落地还有多远？如何做好应对准备？近日，中国国际税收研究会召开“数字经济‘双支柱’最新国际税收成果及发展趋势研究”课题结题会，来自高校、各地税务局、涉税服务机构的20余位专家围绕主题展开研讨。 有些专家纵向比较发现，“双支柱”方案已非最初的模样。当初，经济合作与发展组织（OECD）提出“双支柱”方案的一个重要背景是解决经济数字化带来的征税权分配问题。如今，“双支柱”方案的适用范围早已突破数字化跨国企业，还涵盖了非数字化跨国企业。支柱一虽为平衡经济数字化各国税收权益而创新提出“市场国”概念，但由于最初的技术细节和计算规则过于复杂，所以在不断征求意见的过程中，支柱一针对数字化企业量身定制的规则得到大大简化，转而适用于全球营业收入和利润率达到一定门槛的跨国企业。 专家分析认为，学界和实务界应重视经济数字化税收理论研究工作，为“双支柱”方案落地铺平道路。西安交通大学经济与金融学院代表分析说，经济数字化动摇了传统国际税收规则，应重新认识和研究税收的权力基础、税收本质及政府职能，将数据要素纳入税收制度，从税种设置、征管治理等方面入手，保障经济数字化相关税收规则执行的合理性和科学性。 虽然国际社会对“双支柱”方案达成共识，但其最终落地似乎尚未进入“倒计时”。究其原因，广西财经学院（东盟）财经研究中心代表认为，支柱一和支柱二各项目由OECD不同技术小组负责，不同小组之间甚至同一小组内部都可能存在分歧，因此造成各项目进度有快有慢的局面。北京大学法学院代表对《支柱二立法模板》74份反馈意见梳理后发现，方案迟迟无法落地的一个重要的原因是各国利益博弈。全球最低税需要各国纳入国内法实施，并涉及修订各国间的税收协定，不同国家间甚至一国内部的利益协调难度都很大。尤其对发展中国家来说，现有的规则技术性强，极为复杂。因此，多数利益相关方都认为，支柱二按照“2022年完成立法，2023年起实施”的时间表推进几乎不可能。 “双支柱”方案影响几何，与会专家发表了自己的看法。 OECD曾在2020年、2021年分别测算了支柱二对全球税收收入的影响，但两次结果差异巨大。对此，山东大学经济学院代表认为，可以肯定的是，“双支柱”方案将在全球范围内创造部分税收收入，但到底谁是赢家谁是输家，尚待时间和实践的检验，对发展中国家的经济影响可能不如OECD预想的乐观。 会上，上海财经大学公共政策与治理研究院、安永会计师事务所、山东省国际税收研究会、广东省国际税收研究会、江苏省南通市国际税收研究会、浙江省杭州市国际税收研究会代表，根据全国性或地域性不同类型和规模的企业财务数据，对“双支柱”方案可能对我国造成的影响进行了测算，结果虽有差异，但一个相同的结论是：需重点关注支柱二对我国的影响。全球最低税的设计，将使叠加享受多种企业所得税优惠的本土企业或外资企业面临税负上升的风险，也可能影响跨国企业海外布局，不利于吸引跨境投资。专家也提出，根据测算，总体来说，支柱二对我国影响有限。 关于如何应对“双支柱”方案的影响，北京国家会计学院代表提出，“双支柱”国际税改是一个持续性过程，作为国际税收研究者，我们应在每个阶段予以总结和更新，为下一步行动充实政策储备。 武汉大学国际税法研究中心、天津商业大学会计学院等单位的代表提出优化税收及非税配套政策，引入境内最低补足税，进一步改善营商环境，鼓励跨国企业开展多元化经营等应对措施，对冲支柱二可能带来的不利影响。 多位专家特别提到了进一步加强征管能力建设。由于“双支柱”方案尚存诸多不确定性，新规则可能会催生新避税方式，这将增加额外的税收不确定性、行政与治理成本，会对各国税收征管体系和征管能力带来重大挑战。对内，应通过加快推进智慧税务建设，不断提升税务部门以数治税水平；对外，应充分利用“一带一路”税收征管合作机制，广泛、深入交流应对“双支柱”方案的有益经验。