税收法定风正举 十年跬步砥砺行

党的十八大以来，税收立法进程不断提速，民主立法、科学立法、依法立法得到充分贯彻，税收法定的落实取得长足发展，不仅促进了税法体系完善，也对国家治理现代化产生了深远影响。 税收是国家与人民间分配的基本形式，涉及人民最基本的财产利益与经济自由，既应受到法律乃至宪法的严格约束，也是现阶段全面深化改革、推进法治国家建设与国家治理现代化的重要抓手。这在立法层面要求贯彻落实税收法定原则，为国之善治提供税收良法基础。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首提“落实税收法定原则”；2015年修订的《立法法》，不仅细化了税收法定的内容，更是将税收法定单独置于与公民财产权保护相关的法律保留事项中的首位；同年，全国人大法工委起草的《贯彻落实税收法定原则的实施意见》进一步明确落实税收法定的工作安排。党的十八大以来，税收立法进程提速，民主立法、科学立法、依法立法得到充分贯彻，税收法定的落实取得长足进展。 税收立法进程提速 市场预期切实提升 伴随《贯彻落实税收法定原则的实施意见》的高效实施，税收立法进程提速，主要税种法已实现或正实现从“无”到“有”的重要突破。 一是税收立法进程提速。十年来，12部税收实体法相继完成制定或修订工作。税收实体法制定方面，2016年通过《环境保护税法》，2017年通过《烟叶税法》《船舶吨税法》，2018年通过《车辆购置税法》《耕地占用税法》，2019年通过《资源税法》，2020年通过《契税法》《城市维护建设税法》，2021年通过《印花税法》；税收实体法修订方面，十八大以前制定的《企业所得税法》《个人所得税法》《车船税法》分别于2017年、2018年、2019年完成修订，十八大以后制定的《环境保护税法》《船舶吨税法》于2018年进行了完善。此外，《关税法》《增值税法》《消费税法》也将于2022年下半年提请或预备提请全国人大常委会审议。 二是与营商环境优化同频共振。习近平总书记强调，“要加快转变政府职能，培育市场化法治化国际化营商环境”。法治化营商环境的培育，旨在为市场主体营造稳定预期，以法律形式巩固改革成果，无疑会更好释放改革红利、稳定市场预期。税收立法有助于培育法治化营商环境，而加快法治化营商环境培育，也反过来要求加快税收立法进程。 民主立法充分贯彻 税收法定稳步落实 习近平总书记指出，“民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。”在全过程人民民主理念下，民主立法要求统筹实现直接民主与间接民主。如果说依法立法、科学立法分别体现了税收法定在形式与实质层面的秩序与公平要求，那么民主立法是两者有机结合的制度保障与前提。十年来，民主立法在税收领域得到充分贯彻，税收法定进程稳步推进。 一是中央立法方面，各税种法基本实现由全国人大及其常委会制定和修改，并向社会公众和专家学者广泛征求意见。2016年通过的《环境保护税法》是继2008年《车船税法》后的第二部由税收条例上升为税收法律的规范，税收条例自此步入民主化、法律化的快车道。可以预见，在不久的将来，增值税、关税、消费税、房产税、土地增值税与城镇土地使用税也将实现民主化、法律化。 二是地方税收立法与税务行政立法方面，尽管《立法法》未要求地方性法规、规章、其他规范性文件向社会征求意见，但直接民主并没有因此被忽视。地方税收立法方面，2021年《契税法》生效后，各省份陆续对法定幅度内契税税率确定、税收减免事项确定的方案向社会公开征求意见，并予以回应。税务行政立法方面，国家税务总局2017年制定《税务规范性文件制定管理办法》，2019年修订《税务部门规章制定实施办法》（以下合称《办法》），要求税收规章立法应向社会公开征求意见；制定其他规范性文件，则基于尊重税务机关裁量权，在行政诉讼可附带审查其他规范性文件背景下，对此保持了理性谦抑，强调相关内容可能对纳税人权利义务产生重大影响时，应公开征求意见。 科学立法行远自迩 税制改革踔厉奋发 税收良法是税收法治的基础，也是对税制改革成果的确认。科学立法，要求税收立法在反映客观规律、适应经济社会发展需要基础上，合理配置各方权利义务，经由税收良法实现国之善治。党的十八大以来，我国税制改革在顺应时势、惠及民生、促进高质量发展的目标中稳步推进，取得了一系列成果，科学立法理念得到充分彰显。 一是促进成果共享。十八大以来，党中央、国务院将减税降费作为深化供给侧结构性改革的重要举措，持续部署实施系列减税降费政策。十年来，税务部门办理新增减税降费累计8.8万亿元，大幅降低了市场主体税负，使得我国宏观税负从2012年的18.7%降至2021年的15.1%，特别是2019年实施更大规模的减税降费，当年宏观税负比2018年降低1个百分点，有力推动了经济发展。与此同时，综合与分类相结合的个人所得税税制的建立、综合所得基本减除费用标准提高等系列措施，在“做大蛋糕”的同时“分好蛋糕”，使发展成果更多更公平地惠及全体人民。 二是促进创新发展。从税收收入的行业数据来看，制造业尤其是高技术制造业税收收入增速突出。从税收收入的经济类型来看，民营经济发展迅速，全国新办涉税市场主体累计达9315万户，全社会创新创业活力持续激发。 三是促进协调发展。西部大开发税费优惠政策的深入推进，支持京津冀协同发展、长江经济带发展、乡村振兴等税费优惠措施的相继出台，在培育不同地区发展动力的同时，有效促进了经济协调发展。 四是促进绿色发展。资源税、环境保护税、耕地占用税的相继改革与立法，与现行消费税制度构建起涵盖资源开采、生产、流通、消费和排放五大环节多个税种的绿色税收体系，助推绿色发展和生态文明建设。 五是促进开放发展。除税收支持外资广泛参与“中国制造2025”战略和创新驱动发展战略外，我国还通过“放管服”等营商环境改革，降低市场主体纳税成本，提升我国国际竞争力，以此开启从外向型经济到开放型经济的改革之路，持续推动经济健康发展。 依法立法持续推进 税法体系日臻完善 落实税收法定，推进有关税制改革，不可避免涉及现有利益格局的调整。依法立法，强调立法活动应依照法定权限与程序，维护法制统一和尊严。这要求在税收条例法律化过程中，把握好各层次立法的权限安排和功能定位，处理好法律、行政法规、地方性法规、规章与其他规范性文件的关系，处理好创制性立法与实施性立法的关系。十年来，依法立法在税收领域持续推进，税法体系日臻完善。 一是中央税收立法优化立法授权条款。各税种法对立法授权对象与备案机关均作了详细安排，新近立法的《契税法》《城市维护建设税法》《印花税法》也一改以往笼统授权国务院“根据国民经济和社会发展的需要”设置税收优惠措施的立法惯例，明确了税收优惠适用的具体情形，如《契税法》第六条规定的“居民住房需求保障、企业改制重组、灾后重建”等情形，有助于协调税收法律与其他位阶税法规范的关系。 二是地方税收立法完善税法实施体系。山东省、辽宁省等多个省份相继制定地方性《税收保障条例》，对各部门综合治税、协税护税以及提供各类涉税信息的职责作出规定并加以刚性约束，有助于协调创制性立法与实施性立法的关系。 三是税务行政立法坚守法律底线思维。前述《办法》要求税务行政立法严格遵循立法授权的目的、范围，统筹安排税收规章与其他规范性文件的立改废释工作，进行合法性审核、合规性评估与公平竞争审查，对各省税务局的规范性文件实行报备与集中审查，切实保障实施性立法融入税法体系。 与此同时，既有的税收立法在确认改革成果时，通过“税制平移”完成立法，稳定税负，最大限度降低了征纳双方的不适应性，保障了税法内容的连续与稳定。 回顾十年，税收法定的贯彻落实，不仅促进了税法体系的完善，也对国家治理现代化产生了深远影响。在民主立法、科学立法、依法立法过程中，广大纳税人对自身享有的合法权利有了更具体的认识，积极为税收立法建言献策，积极行使各项权利，并寻求司法途径解决涉税争议。这一事实表明，捍卫和行使合法权利已成为广大纳税人内心的坚定信念，为营造良性互动、协调共赢的征纳关系，实现国家长治久安，提供了坚实的社会基础。 （作者：刘剑文系北京大学法学院教授，江利杰系辽宁大学法学院博士生）