以人民为中心，扎实推进税务执法现代化

完善行政处罚裁量制度，健全征管、服务和稽查程序，统一税法的执行口径和执行标准、推行“首违不罚”清单……党的十八大以来，税务机关通过一系列改革措施，践行习近平法治思想，不断推进税务执法现代化。 推进全面依法治国是国家治理的一场深刻变革，中央全面依法治国工作会议将习近平法治思想明确为全面依法治国的指导思想，坚持以人民为中心是习近平法治思想的重要方面。税收与民生息息相关，在国家治理中发挥着基础性、支柱性、保障性作用，依法治税是全面推进依法治国的重要组成部分。党的十八大以来，税务机关在各个领域深入践行习近平法治思想，坚持以人民为中心，以实现税务执法现代化为核心，不断推进依法治税、精确执法。这既完善了税务行政执法体制机制，保障了国家税收权益，又有力维护了纳税人缴费人权利，优化了税收营商环境，不断增强纳税人缴费人的获得感。 执法以民为本，强化纳税人权利保护 税务执法现代化首先意味着执法理念的更新和进步。中办、国办印发《关于进一步深化税收征管改革的意见》提出的“以服务纳税人缴费人为中心”要求，是“以人民为中心”理念在税收征管领域的具体反映，集中体现在纳税人缴费人权利保护制度的构建完善上。法理上，纳税人在税法和宪法层面应当享有广泛的权利，既包括税法层面的，即在纳税人与国家机关的关系中产生的知情权、陈述与申辩权等；也包括宪法层面的，即作为人民主权具体化的监督权、参与权、生存权等。因此，税法也应当是纳税人权利保护法，关键在于对税务机关的行政裁量权进行程序性规范。近年来，税务机关围绕这一目标，推出了一系列务实举措，比如以下几项： 完善行政处罚裁量制度。国家税务总局制定《税务行政处罚裁量权行使规则》，对裁量原则、基准制定等作出一整套规定。特别是在立法上明确了信赖保护原则，即纳税人基于对税收法律法规、征管行为的合理信赖，实施涉税行为形成的预期应得经济利益，非因法定事由并经法定程序，不得随意改变。同时，强调程序正当原则，列明告知、回避、陈述申辩、重大处罚事项集体审议等程序制度。在此基础上，省级税务机关先后出台税收行政处罚裁量基准，为基层税务执法人员提供了明确的裁量依据。 健全征管、服务和稽查程序。修订并发布实施新的《税收征管操作规范》《全国税务机关纳税服务规范》《全国税务稽查规范》，使业务规范更符合“放管服”改革方向。特别是《税务稽查案件办理程序规定》的实施，进一步细化了稽查证据规则，明确了非法证据排除规则、提取电子证据、证据复制件的规则以及将证据纳入处罚决定书的填写范围的要求。此外，增加行政处罚决定公开和撤回、暂缓或延期缴纳罚款等制度，充分保障纳税人的知情权、生存权等权利。 完善执法体制，适应数字经济发展、全国统一大市场建设等新需求 税收征管体制改革旨在降低征纳成本，理顺职责关系，提高征管效率，为纳税人提供更加优质高效便利的服务。进入新时代，着眼于全国统一市场逐步健全、数字经济兴起的背景，党的十九届三中全会通过《深化党和国家机构改革方案》，推动将省级和省级以下国税地税机构合并；中办、国办印发《关于进一步深化税收征管改革的意见》，推动税收征管的系统性、合成性优化，传统的“以票控税”“以人管户”征管模式向“以数治税”方向变革。有关变化将对税务执法领域产生积极影响，主要体现在几个方面： 统一税法的执行口径和执行标准。改革前，国税地税在执法尺度、税收政策的执行口径上都存在一定差异。改革后，税务系统内部使用统一的岗责流程、征管流程和信息系统，在优化机构职能和资源配置的基础上，配合规范性文件清理，不仅增强了税务执法的统一性和税收政策的透明度，更为全国各区域实际税负的公平奠定了征管基础，更加有利于打破地方保护，降低征纳成本，推动全国统一大市场形成。为适应区域协调发展的大趋势，成立特派员办事处牵头协调办理特大跨区域要案，京津冀、长三角等地税务机关也联合出台规范性文件，推出执法标准统一、执法结果互认等措施，解决跨区域征管中的难点堵点。 提升数字经济时代的税务执法能力。税务机关将原先分散于不同业务系统的数据进行归集，构建全国统一的税收大数据云平台，初步建成“法人纳税人全息数据库”“自然人税收综合信息库”，基本实现“一户式”“一人式”归集。在此基础上，利用税务网络可信身份体系，开展数据分析导查、数据碰撞导侦，精准打击“假企业”虚开发票、“假出口”骗取退税、“假申报”骗取税费优惠等行为。此外，查处曝光一批平台经济中的偷逃税重大案件，在法律规定的范围内对当事人不同的偷逃税手段处以不同倍数罚款，既体现了依法查处的法律权威，又体现了宽严相济，实现执法力度与温度相统一。 推动执法、服务和监管整体优化。在严格规范执法基础上，还应突出服务和监管职能，在税收法律关系中构建权力主体、权利主体二元平衡机制，营造和谐稳定的征纳关系。从连续八年开展“便民办税春风行动”，发布《“走出去”税收指引》等指导性文件，到依托“互联网＋”构建线下服务无死角、线上服务不打烊、定制服务广覆盖的服务新体系，再到推行“信用+风险”动态监控，实施“无风险不打扰、低风险预提醒、中风险勤提示、高风险严监控”的监管新模式，税务机关为营商环境优化作出重要贡献。在世界银行《2020营商环境报告》中，我国总体排名包括纳税指标排名大幅上升。 创新执法方式，推动形成良法善治格局 现代行政正向着“协商—合作”模式转变，采用适当的非强制性行政执法方式，引导市场主体自我调整和自我纠正，实现实质法治与形式法治、行政教育与行政处罚相统一，由工具理性上的刚性执法转向追求价值理性上的善治目标。 去年以来，在长三角等地税务机关实践基础上，税务总局先后公布两批税务行政处罚“首违不罚”清单，既是保护纳税人合法权益的体现，也是对新修订行政处罚法中关于“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”规定的落实；不仅发挥了行政处罚克服市场负外部性的重要作用，又为纳税人提供了容错纠错空间，让广大市场主体感受到税务执法的温度，积极社会效应正逐步显现。 税务机关还推行了大企业涉税事项事先裁定制度，这有利于解决普遍存在的如集团内部重组、税收协定受益所有人判定、境外间接转让征税等方面的税务争议，不少大企业因此在税务机关帮助下增强了税法遵从度，促进了税企和谐。另外，推行预约定价安排，为有意与税务机关达成单边或多边预约定价安排的企业提供指导，为疫情背景下跨境投资提供了更多的税收确定性，有效避免了双重征税。 夯实依法执法根基，不断完善税收立法 无法律则无行政，良法是善治的前提。近年来，在税收立法过程中，税务机关积极推动科学立法、民主立法、依法立法，在总结征管实践经验的基础上兼顾税收立法质量和效率。对规则较成熟、税制相对简单的税种行政法规，以“税制平移”形式上升为法律，完成税收法定，内嵌了实质法定的价值追求。对税制复杂、影响面大的增值税法、房地产税法，则采取“试点模式”的审慎思路，这可以确保有关立法推进既符合经济规律和发展实际，又符合社会公众和市场主体预期。 税务行政立法水平不断提升。如研究出台《税务部门规章制定实施办法》《税务规范性文件制定管理办法》等规范立法程序的文件，严格遵循立法授权的目的、范围，统筹安排税收领域法律、法规和规章的立改废释工作。税务总局对规范性文件进行合法性审核、合规性评估和公平竞争审查，对各省税务局的规范性文件实行报备和集中审查制度，为各地依法执法提供法治保障。 （作者：刘剑文系北京大学法学院教授，唐贺强系辽宁大学法学院博士生）