进一步理顺省以下政府间收入关系

理顺我国省以下政府间收入关系，应继续遵循分税制下的收入划分原则，以合理调动各级地方政府积极性，保证基层财政有较稳定收入来源，有利于推进基本公共服务均等化为改革目标，进一步规范不同层级地方政府间的收入形式及划分比例。 政府间财政关系是政府间权责划分的最基本组成部分，是现代国家治理的重要方面。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视我国财政体制和制度建设，作出了一系列重大判断，提出了一系列明确要求。近期，《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发〔2022〕20号）提出在省以下财政事权和支出责任、省以下政府间收入关系、省以下转移支付制度、省以下财政体制调整机制、省以下财政管理五个方面的改革措施，标志着我国财政体制改革全面向纵深推进，向基层政府延伸。 理顺省以下政府间收入关系的必要性 省以下政府间收入关系是财政体制的重要组成部分。我国政府间收入关系总体上可分为中央与地方政府间收入关系和省以下政府间收入关系两个层面。党的十八大特别是党的十八届三中全会以来，我国在合理重构中央和地方收入划分制度、健全地方税体系上进行了一系列重大改革，中央与地方间收入关系进一步理顺，权责清晰、财力协调、区域均衡的中央与地方财政关系逐步形成，但一些省以下政府间收入划分还不够规范，相对滞后于中央与地方政府间收入关系，在一定程度上影响了地方政府治理能力的现代化。 省以下政府间收入关系是指地方政府收入在省以下不同层级政府间的分配关系，具体包括地方政府间收入划分的对象选择及划分比例，即对什么收入形式、在多大范围内进行划分。作为单一制国家，我国省以下政府间收入关系划分按照统一领导、分级管理的基本原则，由省级政府在中央指导下，结合本地实际自行确定。由此形成省际间收入划分方式不尽相同，甚至大相径庭的局面。作为中央与地方财政体制的延续，政府间收入划分、政府间支出责任划分、政府间转移支付制度是省以下财政体制的三大支柱。政府支出责任划分是基础，收入划分和转移支付制度是落实支出责任的保障，同时收入划分的结果直接影响乃至制约政府间转移支付。省以下政府间收入划分的形式及比例直接决定省以下各级政府的收入能力，影响各级地方政府的财政供给能力稳定性、充分性与均衡性。不稳定、不充分、不均衡的收入划分将影响各级地方政府的治理能力。 税收是各级政府最稳定的收入来源。因此，税收收入在不同层级地方政府间的划分是理论研究和各国实践面临的最主要问题。同时，我国其他政府收入形式有相对重要性，非税及规费收入的划分也越来越多地被纳入政府间收入划分的讨论范围。在我国，省以下政府间收入划分的形式主要包括含税收收入和非税收入的地方各级政府一般公共预算收入、含土地出让收入的地方各级政府基金预算收入，以及地方各级政府国有资本经营预算收入。 省以下政府间收入关系在划分形式和划分比例上的不规范性，导致一些地方政府在收入层面不同程度地存在三个问题：一是收入缺乏稳定性。收入稳定性可以用本级政府收入对本级税收收入的依存度来反映，税收收入占比越低越能反映政府收入缺乏稳定性。如：中部某省2019年—2021年省本级税收收入占省级政府收入比例均低于20%，分别为17.6%、10.09%、19.53% ；西部某市2019年—2021年本级税收收入占市级政府收入比例仅为20%左右，分别为15.91%、23.35%、24.62%；东部某县2019年—2021年本级税收收入占县级政府收入比例逐年走低，分别为75.22%、61.54%、35.40%。二是收入缺乏充分性。政府收入的充分性可以用一般预算收入与一般预算支出的占比来反映，占比越低反映政府自有财力与支出间缺口越大，收入越缺乏充分性。如：东部某省省本级2019年—2021年一般预算收入占一般预算支出比例为15.73%、8.90%、5.56%；东部某市市本级2019年—2021年一般预算收入占一般预算支出比例为20.21%、15.82%、20.70%；西部某县县本级2019年—2021年一般性预算收入占一般性预算支出比例为5.82%、5.42%、6.06%。三是收入缺乏均衡性。地方政府收入均衡性可以用不同地区相同层级政府收入占地方政府收入比重的差异性来体现，差异越大反映不均衡性越大。如：东部某省，2021年省本级一般公共预算收入占本省一般公共预算收入的比例为2.77%， 而2021年中部某省这一比例为24.97%，两省省本级收入占比差异化较大，这种不均衡现象在一些市、县地区也不同程度存在。 完善省以下收入划分，推进基本公共服务均等化 即使是相似的收入来源，不同国家不同层级政府在收入划分的形式及划分比例方面都呈现出不同的特点。因此，理顺我国省以下政府间收入关系不应也不可能制定完全一致的收入划分形式及比例，而应在中央与地方政府间收入关系的基础上，继续遵循分税制下的收入划分原则，以合理调动各级地方政府积极性，保证基层财政有较稳定收入来源，有利于推进基本公共服务均等化为改革目标，进一步规范不同层级地方政府间的收入形式及划分比例。 第一，在中央与地方政府收入划分形式的基础上，参照税种属性规范划分各级地方政府收入。 目前我国已依据税种属性将18个税种划分为中央税种，中央与地方税种，地方税种。中央与地方税收收入划分格局基本形成并保持相对稳定。在政府性基金收入划分方面，省以下地方政府占比超过90%。其中，国有土地出让收入大部分为地方政府收入，中央主要通过计提农田水利建设资金和新增建设用地土地有偿使用费获得部分收入；彩票公益金由中央和地方按照50∶50的比例分配。在国有资本经营预算收入方面，主要按照企业隶属关系划分收支。在社会保险基金预算收入方面，主要按照参保人员的征缴关系划分中央和地方保障范围。 理顺省以下政府间收入关系，应继续坚持参照税种属性划分收入，完善共享税、地方固定税种在不同层级政府的收入划分。一是可将税基流动性强、区域间分布不均、年度间收入波动较大的税种收入，如国内增值税、企业所得税、个人所得税、环境保护税作为省级收入或由省级分享较高比例。二是将税基较为稳定、地域属性明显的税种收入，如房产税、城镇土地使用税、城市维护建设税、土地增值税、资源税、印花税、车船税、耕地占用税、契税、烟叶税、教育费附加作为市县级收入或由市县级分享较高比例。这样有利于在不扭曲市场的前提下，让各级政府能够获得稳定的收入，并有利于促进区域收入均衡和发挥市县税收征管优势。三是对金融、电力、石油、铁路、高速公路等跨区域经营，但收入缴纳较为集中的部分行业企业的税费收入作均衡化处理，即结合省区情，可划分为省级收入，也可划分为相关市县间共享收入，这样有利于避免区域间税收收入差距加剧和因税收收入波动对县区财政平稳运行产生冲击。四是逐步取消按企业隶属关系划分收入的方式，这样有利于避免不同层级政府为保护财源而干预市场主体的经营行为发生，有利于维护公平竞争的市场环境。 第二，在中央与地方政府收入划分比例的基础上，规范划分地方政府收入的分享方式及比例。 1994年分税制改革以来，我国分税制财政体制改革不断深入，党的十八大特别是党的十八届三中全会以来，中央与地方收入关系不断健全完善。目前我国已对主要税种增值税和企业所得税、个人所得税以及新增设的环境保护税收入在中央与地方划分比例进行了明确。对企业所得税和个人所得税由中央与地方按60∶40的比例分享，对增值税收入由中央和地方按50∶50的比例分享，以确保地方政府收入的稳定性和可持续性；将环境保护税作为地方政府固定收入，以调动地方加大生态环境保护积极性。理顺省以下政府间收入关系，应在此基础上，进一步规范省以下政府间收入的分享比例。一是对地方主体税种收入，如增值税、企业所得税、个人所得税等，应结合各税种税基分布、收入规模、区域间均衡度等因素，合理确定在不同层级地方政府间的分享比例；对具有公共财政性质的非税收入可采取总额分成、分类分成、增量分成等方式，在不同层级地方政府间分享，并逐步向按比例分享方式加以规范，这样有利于提升各级政府收入的稳定性、充分性和均衡性。二是对省内同一税费收入，在省与市、省与省直管县、市与所辖区、市与所辖县之间的归属和分享比例原则上应逐步统一，这样有利于构建区域间公平竞争的市场环境和统一大市场。三是推动各级政府按收入分享方式和比例，承担落实退税减税降费政策的责任。这样有利于地方政府履行稳定宏观经济大盘和保持社会大局稳定的职责。四是推动各级政府逐步清理不当干预市场，以及与税与费收入挂钩的补贴或返还政策，以避免招商引资政策恶性竞争，破坏公平有序竞争的市场环境。 第三，将部分适合更高一级政府承担的财政事权和支出责任上移，适度增强省级政府的调控能力。 合理的省级财政分享收入方式是省级政府实施统筹调控，发挥促进省域内财力均衡、推进省域内基本公共服务均等化作用的基础。在规范省以下政府间财政事权和支出责任划分的基础上，将部分适合更高一级政府承担的财政事权和支出责任上移，可以增强省级政府的调控能力，从而强化省级政府在义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务领域的支出责任，最终提高省域内的民生支出的总体保障水平。一是结合省级财政支出责任、区域间均衡度、中央对地方转移支付等因素，在合理确定省级收入分享比例的基础上，对基层“三保”压力较大的地区以及区域间人均支出差距较大的地区，逐步提高省级收入分享比例，增强省级统筹调控能力。二是省级政府适度参与分享资源税收入。国有资源属于全民所有，按级差收入征收的资源税收益应在更广范围内实现共享，省级适度参与资源税收入分配，有利于实现资源税收入在省域内共享，提升基本公共服务均等化水平，促进区域内的共同富裕。三是省级集中的收入增量应主要用于对下级的转移支付，加大对基层县区，尤其是困难地区的支持力度，以促进区域内财政均衡，加快城镇化和乡村振兴建设。 （作者系中央财经大学财政税务学院党委书记、教授）