应对数字经济挑战 国际税收合作任重道远

随着新一轮科技革命的孕育兴起，数字经济快速发展壮大，已成为继农业经济、工业经济之后的新兴经济形态。数字经济对税收制度的挑战也引起相关国家及国际组织的广泛关注和高度重视。 数字经济的税制改革方案有哪些 为应对数字经济带来的税收挑战，二十国集团（G20）、经济合作与发展组织（OECD）、联合国和欧盟等都推出了相应的税收规则方案。 G20/OECD的“双支柱”方案。2019年5月，OECD发布《研究应对经济数字化税收挑战共识性解决方案的工作计划》，提出并行研究“双支柱”。支柱一涉及“用户参与”“营销型无形资产”和“显著经济存在”三个提案，并在之后逐步发展为赋予用户和最终消费者所在的市场国新征税权的融合方案。支柱一旨在重新分配大型跨国企业全球剩余利润的征税权，解决经济数字化带来的税收挑战，使跨国企业在经营活动发生地和利润产生地更公平地承担纳税义务。全球反税基侵蚀提案独立构成支柱二。支柱二通过建立全球最低税制度，打击税基侵蚀和利润转移（BEPS），遏制税收“逐底竞争”。但由于支柱二的净所得计算“繁、难、玄”，至今未达成共识。 联合国的税收协定方案。2020年8月，联合国发布了税收协定范本第12B条讨论稿，允许缔约国对自动化数字服务的总收入进行征税，不设置任何门槛作为征税条件，例如常设机构、固定基地或在缔约国最短停留时间等。联合国的提案是基于付款的溯源规则而非用户所在地，有意识地将“征税”与“支付”挂钩。联合国提出对数字服务总收入所得征税，认定该税本质是流转税性质，不设置抵扣门槛，旨在防止数字巨头避税。 欧盟的税收规则方案。2018年3月，欧盟委员会发布了两项新指令的提案。一是数字服务税临时解决方案，对于全球年收入超过7.5亿欧元，且在欧盟境内的年收入超过5000万欧元的大型互联网企业，按照3%的税率征收数字服务税。二是显著数字存在（SDP）规则综合解决方案，在现有的税制基础上打补丁。符合以下三个标准之一，企业将被视为在欧盟成员国属于SDP：在成员国的数字服务年收入超过700万欧元；在一个纳税年度内向某一成员国提供数字服务的用户数量超过10万；在一个纳税年度内，企业与用户之间订立数字服务商业合同超过3000份。 各国选择不同税改方案的原因是什么 各国（国际组织）应对数字经济挑战的方案各异，根源在于对本国（本区域）利益的考量，力求在保护本国（本区域）数字产业发展的基础上，做到对外国（外区域）数字企业税收的应征尽征。 美国是数字经济第一大国，且美国数字企业的全球化布局成效显著，数字企业的大部分收入来自美国以外。为维护本国利益，美国在国际和国内层面采取了不同的举措。在国际层面，美国坚定地反对单边的数字服务税政策，旨在保护本国的数字产业发展。2019年—2020年，美国贸易代表办公室接连发布公告称，数字服务税“不公平”地针对美国数字公司，而对于OECD主导的国际税收规则调整方案，美国致力于推动对其有利的方案。在国内层面，美国顺应数字经济发展趋势，适时推进税收制度改革。比如确保数字经济和实体经济公平竞争，避免歧视性征税以及双重征税现象；对互联网接入实行永久性免税待遇；加强跨州征管，允许向从事跨州交易的远程销售商征收销售税。 欧盟是率先将数字经济税收政策付诸实践的区域性国际组织。自2018年以来，西班牙、英国、法国、意大利、奥地利等国陆续发布数字服务税方案，支持欧盟的提案。欧盟成员国在国内层面，采取多种措施大力扶持本国数字产业发展。在国际层面，基于公平考虑，对于外国数字巨头积极开征数字服务税。实际上，欧盟成员国征收数字服务税对本国税收收入的贡献极低，经测算分析，已实施和拟实施国家的数字服务税收入对年度总体税收的贡献仅为0.02%—0.07%，难以对财政构成实质性支持。 我国如何应对数字经济税收挑战 我国数字经济发展速度全球第一、规模全球第二，潜力巨大。不能忽视的是，我国数字经济发展更多依靠的是本国强大的用户市场，基础研发和核心创新能力仍需增强。应对数字经济发展带来的税收挑战，我国不能完全参照国外方案，而应立足本国国情，在积极参与国际多边税收规则制定中，不断探索适合我国的税改方案。 我国现有的增值税和所得税体系已覆盖了数字经济相关税收。在国内层面，我国数字企业科技创新不足，全球化程度低，仍需助力发展。在国际层面，我国实行市场准入限制，国外数字巨头较少。即便开征数字服务税，国外数字巨头的缴税额相对有限。因此，我国目前新设数字服务税的可能性较小。 数字经济所引发的国际税收问题不可能也不应该仅仅依靠一国国内法的修补和单边措施的施行，而是有赖于国际税收合作。在全球范围内推行一个大多数国家都认同的税收改革方案困难重重。不仅要在技术层面对可能的解决方案进行影响评估，还需要考虑各辖区之间的利益问题。笔者认为，目前解决数字经济的税收问题，长期需要包容性方案，短期增值税方案更为可行。目前，增值税在各国广泛使用并遵循国际惯例，相关改革更容易达成共识，也有利于缓解数字经济引发的来源国收入减少的压力。 （作者系清华大学中国财政税收研究所助理研究员）