完善税收法律制度，夯实税收善治基础

■专家视点 从全面落实税收法定原则、完善现代税收法律制度、加快全面修订税收征管法步伐、研究制定税法总则等方面推进税收法治体系建设。 近日，《国务院2022年度立法工作计划》发布。根据该计划，关税法草案、增值税法草案拟提请全国人大常委会审议，消费税法草案预备提请全国人大常委会审议，行政法规发票管理办法预备修订。这标志着我国落实税收法定原则进入攻坚阶段，对于完善税收法律制度，推进依法治税和国家治理体系现代化具有重要意义。 法治是规则之治，善治以良法为基。健全完善税收法律制度，是规范税收征纳行为、维护纳税人合法权益、保障国家税收利益、促进税收治理水平提升的根本保证。近年来，在全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治体系的背景下，我国税收立法步伐不断加快、税收征管体制持续改革优化、税收执法的规范性显著增强，税收法治建设取得了历史性的新进展。按照党的十八届三中全会提出的“落实税收法定原则”的要求和全国人大常委会《贯彻落实税收法定原则的实施意见》的部署，我国按照先易后难的思路，稳步推进税收立法。目前，现行18个税种中，已经有12个税种通过全国人大立法。剩下的税种立法多是“难啃的硬骨头”。如增值税是我国第一大税种，在我国税收结构中占比较高，其立法涉及面广、影响大，需要考虑方方面面。增值税法草案数次进入国务院立法计划，都因立足于立良法而留待完善。此次增值税法草案拟提请全国人大常委会审议，表明增值税立法即将迈出关键一步。消费税也是我国重要税种，关税是特殊税种，立法难度也不小。此次关税法草案拟提请全国人大常委会审议，消费税法草案预备提请全国人大常委会审议，意味着这两个税种的立法也将指日可待。 落实税收法定原则取得突破性进展，但推进税收法治体系建设、推进国家治理体系现代化仍任重道远。我们要认识到，立足于新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，我国税收法律制度尤其是其基础性法律还不够完备，一些重点领域、新兴领域的税收法律制度存在薄弱环节甚至是空白，对税收法治善治形成制约，须加以健全完善。 一是全面落实税收法定原则，加速推进将现行税收暂行条例上升为法律。税收法定原则旨在维护纳税人的合法权益，同时保障国家的税收利益。税收法定既是我国宪法提出的明确要求，也是广大纳税人的期盼。近年来，我国立法机关已经将原15个税收暂行条例中的绝大多数修订上升为法律，增值税、消费税、关税等重要或特殊税种已经进入立法的冲刺阶段，税收征纳的规范性、纳税人对税法的稳定预期都显著增强。有关部门应积极行动，推动尽快将现行税收暂行条例都上升为法律，全面落实税收法定。 二是优化税制结构，实行精细化立法，完善现代税收法律制度，更好发挥税收作用。现代税收与传统税收最大的不同在于，它不止于取得财政收入以满足政府支出需要，更要立足于纳税人全面发展的要求，在促进经济发展、调节财富分配、实现节能环保等多方面发挥功能。由此决定，现代税收法律制度应以纳税人权利保护为中心，以平衡征纳主体权力（利）、义务、责任为手段，以促进和谐可持续发展为旨归。而要规范、协调这些多元利益与目标，契合经济发展需要，建立合理税制结构与精细化立法就成为必须。目前，我国税制结构尚不尽合理，如间接税占比高，直接税比重低，营改增后增值税税率欠缺中性，分类与综合相结合的个人所得税制仍易滋生逃避行为，房地产税、数字经济税等法律缺位。另外，暂行条例上升为法律时普遍采取平移策略，导致有些立法粗疏。需要进一步通过简化和降低增值税税率、推动个人所得税向综合所得税制转型、加快研究制定房地产税等直接税法和应对新经济发展的数字税法、细化各税种基本法律的规定等措施，切实发挥我国税种基本法律在营造公平竞争环境、促进共同富裕、实现税收善治方面的基础性作用。 三是加快全面修订税收征管法的步伐，为税收征纳、税收处罚、税收救济等行为提供程序法保障。我国的税收征管法奠基于20世纪90年代初，之后虽然经过多次修改，其基本底色仍立足于税款征收。而我国目前着力提倡以人民为中心、推进国家治理体系和治理能力现代化。因此，立法机关需要适应数字经济发展、建设智慧税务、税收共治等现代税收治理的需要，以纳税人权利保护为中心，平衡征纳主体的权责规定，以税收法定、平衡协调、正当程序和可诉性理念为指引，全面修订完善税收征管法，健全完善涉税信息提供、共享与保护之规定，补强纳税人权利保护制度，细化税收征纳程序机制，完善纳税人识别、税收事先裁定、税收滞纳金制度和征管申诉救济机制，以提升税收治理质效，促进征纳主体间良性规范互动。 四是研究制定税法总则，统领、协调、指导各实体税法和税收征管法实施，整体提升税法制度效能。税法作为最需要奉行法律保留原则的部门法之一，最适载体形式是法典化。我国目前实行的是税收法典化三模式中的单行立法模式，即所有税收法律都采取单行法的形式予以规范，没有统领、协调各单行税法的税法总则，现实中存在规定重复、遗漏甚至冲突的情况，不利于税收法律的精准执行与遵循、统一税法秩序的形成及纳税人利益的保护。现阶段，考虑到数字经济、现代科技发展日新月异，我国实体税法、程序税法都处于深化改革进程当中，我国实行将所有税收法律编撰成法典的综合税收法典化模式并不现实，但可通过制定通则性税法总则，就税法领域的根本性、共同性问题作出规定，弥补税法漏罅，以此统领、协调各单行税法运行，将大大提升我国税收法治的整体效能。 （作者系中国人民大学法学院教授、博士生导师）