提升立法质量 留出改革空间

今年是税收立法的攻坚之年，时间紧、任务重。税法草案的起草应广泛征求纳税人意见，充分吸收专家的合理化建议，科学设计公平、公正的税收制度。 近日，国务院办公厅印发《国务院2022年度立法工作计划》，落实税收法定原则进入了攻坚阶段。 根据立法计划，增值税法草案和关税法草案拟提请全国人大常委会审议，消费税法草案预备提请全国人大常委会审议。截至2021年底，我国18个现行有效的税种已经有12个税种制定了法律。除去与房地产税立法关系密切的房产税、城镇土地使用税和土地增值税，剩下未制定法律的3个税种，即关税、增值税和消费税，都进入了今年的立法工作计划，3个税种的立法指日可待。 这3个税种的地位重要，改革难度相当大。 增值税是我国第一大税种。如何科学合理地设计增值税制度直接涉及纳税人的税收负担和国家的财政收入。近些年，我国增值税改革不断深化，相关制度逐渐完善。目前，增值税改革仍在继续，即将制定的增值税法应留出改革的空间。 一是在增值税纳税人制度上，大多数国家都没有小规模纳税人这一制度，只有增值税纳税人和非增值税纳税人之分。2019年11月27日，财政部、国家税务总局公布的《中华人民共和国增值税法（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）不再区分一般纳税人和小规模纳税人，这与国际通行做法保持了一致。实际上，最近几年我国多次提高小规模纳税人免税的额度，自今年4月1日至12月31日，小规模纳税人适用3%征收率的应税销售收入免征增值税。这有利于消除小规模纳税人制度对增值税抵扣链条完整性的影响等，为增值税立法做了充分准备。当然，小规模纳税人取消之后，如何解决这部分纳税人未来数量巨大的开票需求等，还需要继续深入研究。相关具体制度应在增值税法实施条例中予以明确。 二是在增值税税率上，我国近些年多次降低增值税税率。自1994年1月1日以来，增值税的基本税率长期保持17%，自2018年5月1日起下调至16%，自2019年4月1日起再下调至13%。增值税税率的下调对促进经济发展和税制结构的优化起到了重要作用。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“逐步提高直接税比重”，意味着逐步降低间接税比重，增值税作为间接税中的“老大”，承担起主要的降税任务。增值税基本税率是否需要进一步降低，应加以研究并在增值税法中明确。 三是在增值税计税方法上，营改增之后，为了确保原来征收营业税的行业整体税负不增加，营改增方案中设计并大量采用简易计税方法，这些例外制度影响了增值税抵扣链条的完整性，仅适宜作为临时性过渡政策，不宜长期实施。取消简易计税方法，保持各个行业增值税负担不增加，是立法过程中需要重视的问题。 消费税是我国与个人所得税收入基本相当的税种，2021年国内消费税收入1.39万亿元，仅比个人所得税少了100多亿元。如果加上进口环节消费税，消费税毫无疑问是我国第三大税种。消费税立法，应以税制稳定为前提，不进行大幅度改革，但是应着眼经济社会的不断发展，为进一步完善制度留下足够的空间。 一是推动后移消费税征收环节改革。国务院在2019年9月26日印发的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》中提出的“后移消费税征收环节并稳步下划地方”的改革措施尚未落地，即将制定的消费税法应当对此有所规定或者留出改革的空间。 二是征收范围和税率等规定需要进一步完善。如对电子烟、高档奢侈品是否纳入征收范围，白酒是否有必要区分高档白酒和一般白酒并适用不同的税率等问题应予以关注。 关税是一个特殊税种，目前世界各国基本都是单独设立关税的征收机关，即海关。关税的立法也与其他国内税种的立法分别进行。如《美国联邦国内税收法典》规范联邦征收的所有国内税，而《美国联邦关税法典》规范海关征收的关税。我国目前采取按税种分别立法的模式，其中关税制度已经比较完善，且最近十几年一直比较稳定，没有较大的制度变化，立法难度比较小，可以考虑采取税制平移的立法模式，将国务院制定的《中华人民共和国进出口关税条例》上升为法律。 根据立法计划，发票管理办法预备修订。2021年3月，中办、国办印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》提出，稳步实施发票电子化改革。发票电子化改革需要对《中华人民共和国发票管理办法》进行全面修订，发票的领用、开具、保管和检查等制度都需要进行相应调整。由于目前我国尚未全面实行发票电子化等因素，今年以准备修订草案为主，立法任务留待以后完成。 今年是税收立法的攻坚之年，时间紧、任务重。法律草案起草的质量对未来影响深远，必须广泛征求纳税人意见，充分吸收专家的合理化建议，科学设计公平、公正的税收制度，为我国税收立法质量的提升奠定坚实的基础。 （作者系中国政法大学教授，中国法学会财税法学研究会常务副秘书长）