制度设计依国情 政策执行防风险

对增值税留抵税额退税是国际主流做法，在全球110个实施增值税制的国家和地区中，有83个推行留抵退税制度。 制度层面： 受财政体制制约，多数国家设置退税条件 各国的留抵退税制度安排不尽相同，与本地的财税体制、经济发展水平、税收征管能力等因素密切相关。主要有以下特点： 退税制度受到财政体制的制约。在各国实践中，增值税为全额中央税的国家，比如法国、日本、澳大利亚等，都普遍实施超额进项税额即时退税机制；而增值税为中央和地方共享税的国家，比如印度、巴西等，则谨慎实施留抵退税。 多数国家对退税设置一定条件。主要有以下几类：一是设置最低退税额。留抵税额达到一定门槛才可申请退税，这主要出于税收征管成本的考虑。欧盟增值税指令规定，如果超额进项税额很小，各成员国可以拒绝退税或将其结转至下一期。二是限定可退税的交易情形。根据纳税人生产经营过程中购进货物和劳务适用的税率、出口规模等因素来确定是否退税。例如，韩国规定以下情况的超额进项税额可予退还：纳税人销售零税率产品；固定资产投资；购买季节性产品或储备原材料；销售价格低于购买价格。三是先留抵一段时间后才能退税。一些国家要求，超额进项税额需先留抵一段时间，仍有余额时才能申请退税。留抵期限规定不一，例如，斯洛伐克规定当期留抵税额先用于抵减此后1个纳税期限的应纳税额，仍有余额时才能申请退税。印度尼西亚、西班牙、拉脱维亚等国规定的留抵期限为1年。四是连续时间期限内有留抵税额才能申请退税。要求纳税人在一定时间期限内（如3个月、6个月、12个月等），持续出现留抵税额才能申请退税。例如，葡萄牙规定留抵税额连续12个月大于0时才能申请退税。五是留抵税额优先抵减其他税种应纳税额、滞纳金、罚款等，抵减后仍有余额时才能申请退税。例如，澳大利亚规定，若纳税人存在其他税务负债，征管系统会自动将纳税人的留抵税额用于偿还纳税人的其他税收负债，纳税人也可自行选择将留抵税额抵减预期的税收负债；加拿大规定如果纳税人有其他税务债务或拖欠税款，则留抵税额不予退还，抵减其他税务债务。 多数国家对退税时间作出明确规定。常见有3种类型：第一类是规定退税行为的完成时间。包括从审核到税款退还的时间，一般情况下，税制成熟、经济发达的国家基本在30日左右完成退税。也有超过50个国家和地区的退税期限在30日以上，多为发展中经济体。第二类是仅规定税务部门作出退税决定的期限。例如，印度规定纳税人通过税务部门官网提交退税申请后，税务部门应在15日内审查该申请并通知纳税人；菲律宾规定，税务部门应在纳税人提交完整的退税申请后的90天内决定是否退税。第三类是根据纳税人类型、风险级别、申请退税金额等设置不同的退税期限。例如，法国根据纳税人信用等级的不同，采用短程序和长程序两种退税方式，对于纳税信用等级较高的纳税人，采用短程序退税，一般可在1个月—2个月内完成退税；采用长程序退税，则需要进行特别审查，一般时长在4个月内。此外，一些国家明确规定了延期退税补偿。若税务部门未能在一定期限内完成退税，则需要按照一定的利率向纳税人支付利息，奥地利、匈牙利、印度、新加坡、南非、英国等国均有相关规定。 执行层面： 重视风险防控及对退税规模的精准预测和资金准备 虽然增值税留抵退税在制度安排上并不复杂，但在各国征管实践中却经常遇到问题，包括骗取留抵退税的税务欺诈行为，以及政府资金不足不能及时退税。如何优化退税流程，有效防控骗税风险，成为各国政府和税务部门的重要议题。 一些国家采用“信用+风险”分类监管机制，通常只对中高风险的退税申请进行人工审核，部分国家对低风险申请自动退税。澳大利亚、英国等国的税务部门利用信息化系统，依托风险分析模型对所有的退税申请自动进行事前校验，大部分低风险申报通过系统校验后即可开始退税流程。当系统识别出以下高风险情况时转入人工审核流程，包括：第一次要求高额退税的小企业；税额很大的退税；与以前退税模式不一致的退税；持续要求小额退税的企业；并购能力存疑的企业；存在纳税人身份被盗用的迹象等。部分国家税务部门将风险分析模型嵌入退税系统，通过交叉核验纳税人申报数据与电子发票、第三方数据等，初步筛查退税申请，对低风险退税申请进行实时、自动化的退税，对中高风险的退税申请进行人工审核或要求提供担保等。例如，新加坡国内收入局自2018年起，将风险分析模型嵌入退税系统，实现风险分析与退税处理集成操作，增强对错误或高风险退税申请的识别能力，需要人工审核的退税申请数量减少了约30%。格鲁吉亚税务局于2020年推出自动退税系统，通过基于风险评估的自动化验证模块，将纳税人提供的申报数据与税务局统一电子数据库的数据进行核验，识别有留抵税额的增值税申报表，经过多种评估和验证流程被认定为低风险的申报表可以自动退税，被识别为高风险的申报表则需要人工审核。该系统自推出以来，格鲁吉亚税务局处理并支付的增值税退税申请从2019年的5000多笔增加到2020年的3.4万笔。 一些国家在编制财政预算时从增值税收入中预扣退税额，并建立预测和实时监控系统以保障资金及时足额给付。各国采用不同的方法筹集增值税退税资金，例如：澳大利亚从增值税收入中足额预扣退税额；喀麦隆从增值税收入中按固定比例预扣退税额；葡萄牙从增值税收入中按固定金额预扣退税额；印度尼西亚从财政预算支出中专项拨款。多数增值税退税管理良好的国家以法律形式明确退税资金来源，在编制财政预算时从增值税收入中足额预扣退税额，确保有足够资金满足所有合法的退税需求。无论采用何种方法，对退税情况的预测和监控都至关重要。其中，澳大利亚的退税资金管理方式被国际货币基金组织等机构推荐，具体做法是：一是财政部门在国库增值税专户下设立子账户，用于接收和支付已审核批准的退税，税务部门根据已审核批准的退税申请向财政部门提供退税资金需求数据。国库增值税专户根据指令，将需要支付的退税额转入子账户，再转入纳税人银行账户。二是财政部门在编制年度预算时，与税务部门就增值税收入、退税额和增值税净收入（增值税收入减去退税额）的预测达成一致。税务部门会计和统计办公室负责核算增值税入库收入、增值税净收入、已支付的退税额和未完成的退税申请信息（包括已批准尚未支付的退税申请和尚未处理的退税申请），定期向财政部门报送这些数据。三是财政部门将这些信息录入政府的资产负债表，并将已批准且到期后未支付的退税额列入政府负债。 （作者单位：国家税务总局广东省税务局）