完善碳减排相关税收政策的几点思考

“有序推进碳达峰碳中和工作。落实碳达峰行动方案”列入2022年政府工作任务。完成“双碳”目标离不开税收政策支持。2021年10月24日，中共中央、国务院发布《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，要求“研究碳减排相关税收政策”。充分发挥税收激励和约束作用，进一步完善碳减排相关税收政策，引导低碳生产生活行为，促进绿色低碳发展，是税收改革发展的题中应有之义。 完善绿色税制体系 “十四五”是我国实现碳达峰的关键期。现行绿色税制体系中，环境保护税主要向大气污染物、水污染物、固体废物和噪声等应税污染物征收，覆盖范围有限，未能充分控制碳排放。因此，有人建议，引入碳税，将碳税置于环境保护税的框架中，一方面有利于完善绿色税制体系，解决环境保护税功能不足的问题；另一方面，置于现有的环境保护税框架，有利于减少立法成本，并降低税制复杂性和提高征管便利性，未来还可以通过税制优化，进一步增强对碳减排的支持力度。 所谓碳税，是对二氧化碳排放所征收的一种税，即针对矿物燃料和相关产品（煤炭、天然气、燃油等），根据它们的碳含量向使用者进行征税。各国开征碳税均以减少碳排放为直接目的。近二十年来，碳税在减少碳排放方面发挥了重要作用，且征收碳税已经成为解决全球变暖问题的一种重要方式。根据世界银行在2021年《碳定价现状和趋势》中的统计，截至2021年4月，有35个国家和地区已征收碳税，还有一些国家和地区也在积极探索中。 其实，引入碳税制度，我国立法者不是没有考虑过，最终没有实施，主要是基于经济社会发展的考虑。因为征收碳税可能会对经济增长造成不利影响。就企业而言，如果无法将这部分碳税转化掉，或者缺乏转变生产方式的能力，可能影响其生产经营；就居民个人而言，对生活用碳征税，意味着消费方式需要作出调整，否则个人将承担更多的税负；碳税还会促使产业结构作出调整，部分劳动者因此失去工作，从而产生就业问题；生产成本的上升也会使出口竞争力下降，贸易环境发生变化。我国“双碳”目标提出后，碳税实施与否再次受到关注，而征收碳税对经济社会可能产生的影响，是开征碳税之前必须全面系统研究的问题。 笔者认为，减弱和弥补碳税的负面经济效应是引入碳税制度的前提，既要借鉴国外的成功经验，又应以我国基本国情税情为本，合理选择时机，科学设计制度，研究碳税的纳税人、征税对象、税率、征税环节、计税依据、征收管理、税收优惠及其与我国碳排放权交易机制、资源税、消费税等税种的协调配合，协调增长、就业、公平与减排等多重目标。 协同碳排放权交易机制和碳税制度 碳排放权交易和碳税一样，是目前世界上遏制碳排放的主要市场化手段，且二者在实施范围、作用效果等方面彼此互补。根据世界银行在2021年《碳定价现状和趋势》中的统计，截至2021年4月，全球已有29个国家和地区建成碳市场。我国于2013年6月起，在深圳、上海、北京、天津、广东、湖北、重庆7个地区试点碳交易，2021年7月，全国碳排放权交易市场启动上线交易，发电行业成为首个纳入的行业。目前，我国正推动碳排放权交易市场覆盖范围由发电行业向石化、建材、化工、航空、有色、造纸、钢铁等高能耗行业拓展。 碳排放权交易与碳税各有优劣。碳排放权交易比较适合排放量较大的大型企业，碳税则可以很好地覆盖那些排放量较小的小微企业。碳排放权交易制度作为数量控制型工具，减少碳排放效果确定，但对于碳汇、碳捕集、碳封存、资源循环利用等绿色技术研发的激励力度不足。因为，其在控制碳排放总量的同时，还承担碳价不确定的风险，碳价会随市场的波动而波动，当碳价持续走低时，低碳投资的投资回报率降低，企业不愿研发新技术。而碳税作为价格控制型工具，其对绿色技术投资与研发的激励作用更强，但减排效果不确定。碳税税率固定，企业出于盈利目的，只要保证排放收益大于固定税负，碳排放量便难以下降。因此，很多国家实施碳税与碳交易相结合的减排方式，保障碳排放主体的税负公平、协同减排。比如，对没有纳入碳排放权交易市场的企业开征碳税，对碳排放权交易市场覆盖的行业免征碳税。 笔者认为，针对“双碳”目标时间紧、任务重的局面，构建碳定价机制体系，不妨适时引入碳税制度，与碳排放权交易机制相配合，充分发挥二者的协同效应。而随着我国碳排放权交易市场发展，也有更多的实践经验和真实的市场数据进行相关分析，对碳税制度的建立具有重要意义。 （作者系国家税务总局税务干部学院研究员、教授）