澳大利亚：精心优化客户体验 推进征管数字化转型

本文译自澳大利亚税务局副局长杰里米·赫希霍恩（Jeremy Hirschhorn）2021年9月1日在皮尔斯基金会主办的2021年度维多利亚州信息和通信技术领域（ICT）企业家奖颁奖典礼上的演讲（有删节）。杰里米从事税收工作近30年，2014年8月加入澳大利亚税务局，任首席税法顾问；2015年4月~2020年4月，任澳大利亚税务局上市公司和国际税收管理局副局长；2020年4月起，任澳大利亚税务局副局长。 我在澳大利亚税务局的主要职责是“通过精心优化客户体验，提高纳税人缴费人自愿参与税收和养老金体系的意愿”。接下来，我将就数据如何推动澳大利亚税收体系日臻完善、未来税收征管发展趋势等议题发表一些看法。 “自愿参与”和“精心优化客户体验” 所谓“自愿参与”指绝大多数澳大利亚纳税人缴费人都是诚信的，即便如此，他们也不总是对缴纳税费充满喜悦或热情，这就引出了下一个词组“精心优化客户体验”，指要让乐于贡献的澳大利亚人尽可能简单、轻松地缴纳税费，也要让他们相信，其他人同样履行了税费义务，这将强化纳税人缴费人自愿参与税收和养老金体系的意愿。 虽然澳大利亚是个人口相对少的国家，但要实现上述目标，税务部门必须高度重视数字化和数据。每年，澳大利亚税务局采集、整合、使用和分析数据的方法都在不断地改进。目前，澳大利亚个人所得税申报缴纳工作已接近全面数字化水平，2020年个人所得税纳税申报表仅有1.5%通过纸质方式提交。 我们对于数据的理解越深刻，对于世界的认识也会越清晰。对于大多数澳大利亚个人和企业而言，他们更希望缴纳税费是一件轻松自然的事情。因此，我们不断提升由系统和数据共同驱动的一体化服务能力，并根据客户反馈，进一步优化设计，构建起“想遵从很容易，想不遵从很难”的税收和养老金体系。 我们预估，这些工作开展以后，澳大利亚总体税法遵从度在93%左右。也就是说，我们理论上将收到应纳税额的93%。其中，属于自愿遵从的约占90%，金额达4000多亿澳元。 将纳税申报表视为数据集 纳税申报表是税收征管体系的基础，申报表数据汇集后形成纳税人数据集。长期以来，纳税人与税务部门之间存在信息不对称，对单个纳税人申报表上的数据进行比对、验证，已十分耗时费力，更不用说大规模验证了。 近年来，全球税收征管进入了一个新的阶段，澳大利亚税务局和世界上许多征管水平先进的国家税务部门一样，能够大规模地获取可验证的第三方数据，开展更全面的数据比对，以及对需要进一步核查的异常情况进行识别；通过将第三方数据推送给纳税人，有利于最大限度避免纳税人因非主观故意而产生错误的风险。 我们将税务部门数据应用水平视为一条曲线上的6个层级： 第一层级：纳税人申报了数据，但税务部门没有可用的大量数据集进行验证； 第二层级：税务部门在纳税人申报后能获取相应的验证数据，但无法大规模地获取； 第三层级：验证数据可作为纳税人提交申报表之前或之后的一项风险指标，但其质量或类型还不能达到公开的标准； 第四层级：验证数据具有足够高的质量，可帮助纳税人在提交申报表时更好地履行纳税义务； 第五层级：验证数据质量非常高，可用于预填申报表； 第六层级：验证数据相当可靠，可围绕其设计税收数字化系统。 以上层级的划分基于对数据6个属性的评估，即身份性、及时性、标准化、可靠性、可见性和有用性。我们将“第六层级”视为税收征管未来发展的方向。所有这一切都是为了让纳税人更容易、更准确地填写和确认申报表。 澳大利亚目前的情况是，个人所得税纳税申报表中90%左右的内容都已经预先填好，这为澳大利亚自然人纳税人履行纳税义务（无论是自行填报还是代理申报）节省了大量时间。预填范围不仅包括大多数收入项目，还包括其他项目，例如商业健康保险支出。未预填项目一般是扣除项或复杂事项，例如财产租赁收益和资本收益，但仍有部分数据可辅助纳税人正确填报这些项目。 利用税收数据积极应对新冠肺炎疫情 澳大利亚税务局打造的多用途优质系统和数据仓库，面对包括新冠肺炎疫情等突发情况，能够及时发挥重要作用。 2020年3月，澳大利亚政府委托我们实施了一系列关键的经济刺激措施：发放超过890亿澳元的留职补贴，约350亿澳元的现金流补贴，以及提前发放约380亿澳元的养老金。 虽然发放纾困资金并不是澳大利亚税务局的核心业务，但在政府纾困计划公布后的短短几周内，我们就开发好了纾困资金申领和发放系统，并投入运行，成功地帮助了约100万名个人领取留职补贴，380万名个人和80万家小型企业领取现金流补贴，还为300万名个人提前领取养老金提供了便利。这些工作的成功实施，离不开高度完善的数据和数字系统，包括：企业的商业编号、员工的税号、所得税申报表和经营活动报表、一键薪酬支付系统，它们能够证实获得相关补助的企业在疫情前就已存在，并有真实业务、真实雇佣员工及操作使用过税收数字化系统。 另一个重要方面是优化数字化体验，根据预判，需要处理的申领表格约500万份，因此全流程自动化必不可少。现金流补贴的申领流程是，企业只需提交正常经营活动报表，系统就会自动生成现金流补贴金额。留职补贴相对复杂一些，但也完全实现了数字化，无须人工处理。在这里，我感谢数字服务供应商，他们快速对一键薪酬支付系统进行升级，企业在自身系统（能够直接连接澳大利亚税务局系统）内通过简单勾选即可完成操作。 另外，留职补贴必须确保高度的准确性，让大众确信：来自纳税人的税收收入只会分配给符合申领条件的人或企业。在充分数据的支持下，我们能够在申请者提交申请之前、之际或之后不久，进行资格审查，这意味着欺诈性申请几乎是不可能的。下面列举两组数据： ——我们拒绝了近7万份不符合申领资格实体所提交的申请； ——我们复核了超过10万个实体提交的金额合计约120亿澳元的申请，最终，判定超过3.5万个实体不符合申领资格，收回和停止支付的款项超过10亿澳元。 税务人员的数据道德观 在澳大利亚，除非有特殊规定或需要公开的情况之外，纳税人信息应受到保护，禁止滥用或交由政府其他部门使用。如若违反，属于刑事犯罪，当事人可能受到监禁。 为回馈大众将涉及个人隐私和商业秘密数据交予税务部门的那份信任，我们制定了一套涉税数据道德准则，包括：维护公众利益，切实保护个人利益；确保隐私安全，合法使用数据；解释清楚、信息透明；从事有意义的数据活动；实行人工监督；数据维护管理。 我们还设置了“数据管理员”，指定一名税务官员对某一个数据集负责，密切关注对提供给其他政府部门涉税数据的用途；此外，我们拥有稳定、安全的网络安全保护框架，确保税务部门数字化服务的机密性和可靠性，并继续改进现有技术，应对新兴的网络风险。 展望征管数字化转型的未来 澳大利亚税务局每年处理的数字交易数量呈指数级增长。2013年，通过引入标准商业报告完成了14万笔“机器对机器”数据处理；2020年，这一数字是10亿笔；预计到2022年，将超过20亿笔。 数据的便利采集和传输大大解放了税务人员。过去有一些税务人员，我称之为“数据夏尔巴人”（注：夏尔巴人是散居在喜马拉雅山脉的一个神秘民族，他们深居高山、与世隔绝，后来因充当登山队向导和背夫而闻名于世）。这些税务人员从一个地方获取信息，可能是纸质或电子表格，也可能是数据存储工具，然后将其“搬运”到另一个地方。随着数据采集和应用技术的不断进步，这些工作岗位在逐步消失，税务人员可以腾出更多时间和精力投入更高价值的工作中，实现人力资源产出更大化。 这些变化也影响了我们的主要合作伙伴。过去5年，澳大利亚税务局和涉税专业服务行业一直在数字化转型进程中互学互促。我们将继续开发数字解决方案，让涉税专业服务人员更轻松——尽可能通过自身数字化系统管理客户涉税事务，而不是必须进入税务部门的数字化系统。 数据应用技术也促使我们形成更成熟的战略计划和更合理的绩效激励指标。过去，税务局的工作成效只能通过税务审计收益率等简单的指标来衡量，随着时间推移，容易陷入“麦克纳马拉谬误”（注：以美国前国防部部长罗伯特·麦克纳马拉的名字命名，在越南战争期间，他基于容易获取的量化数据作出决策，而忽略了其他因素，由此造成的误判是美军在这场战争中失利的原因之一）。因为高审计收益率，既可以作为税务部门查处税收违规行为有力的标志，也可以理解为税务部门日常征管不佳才导致审计收益率高到超乎寻常。 没有任何一个国家税收体系可以完全消除税收流失，因而我们将税收流失作为衡量税收体系有效性的标准，为持续减少税收流失而不懈努力。就像我之前所说，目前澳大利亚总体税法遵从度已处在一个较高水平，我们的战略重点是保持现有的高税法遵从度，即使开展遵从活动，也会考虑如何保障未来年度的遵从度。 另一个重要方面是在整体组织层面建立更加综合的绩效考评指标，让组织中的领导者不仅可以了解每个团队的表现，还可以深入掌握团队之间的工作衔接情况。这有必要向每个团队提供考评指标，这样他们不必反复揣测，只需相信完成了相关指标就是做了正确的事情。 在近期澳大利亚税收征管数字化转型进程中，数字服务提供商的兴起及企业数字化转型加快是两项关键因素。 澳大利亚税务局应将其数字化系统视为税收生态系统的一部分，在这个生态系统中，税务局数字化系统与企业自身数字化系统直接互动，因为越来越多的企业数字化系统都是由第三方提供，我们必须给这些第三方提供创新空间，并鼓励其通过创新赢得合理回报。 我们现在重点关注小微企业的数字化转型，那些实现了数字化办税的小微企业更好地履行了缴纳税费义务，通过将税收和养老金业务融入小微企业自身数字化系统，为企业节省大量时间，让其将更多精力放在业务增长、改进和拓展上。 不久前，澳大利亚税务局开启了一项工作：与企业、数字服务提供商一起，共同探索通过更多的税收数字化系统帮助企业特别是小微企业提高税法遵从度和避免涉税争议。我们经常自问和询问以下问题： ——如果我们确信数据存在于企业自身数字化系统中，是否还需要以纳税申报表或经营活动报表的形式要求企业提供？如果确信数据所涉及的纳税义务已全部履行，是否还需要保留这些数据？ ——我们如何帮助企业在申报前避免错误？能否让企业通过自身数字化系统访问税务部门的一些风险过滤器？这是否可以进一步减少我们税务部门开展数据风险分析的需求？ ——在更加数字化和分散化的税务生态系统中，我们如何保持对涉税专业服务人员的高质量监管？ 整体政府模式的数据采集与应用 澳大利亚政府正考虑采用整体政府模式向公众提供服务，澳大利亚税务局作为主要参与者，正在努力创建的模块包括： ——电子发票系统。适用于企业之间的发票业务，可以降低企业发送、接收和处理发票的经济和人力成本，同时也能减少延迟付款，将来也有可能用于企业之间的其他数字通信。 ——企业登记现代化。将企业关键信息集中在一个地方、一个机构登记办理，方便政府了解企业业务。此外，企业在成立之初便与政府建立数字化联系，可以更轻松地进行数字互动。 ——用于身份识别的myGovID/RAM系统。目前主要应用于商业环境，已经在30多个机构中使用，是企业与政府打交道的“一组密钥”。 从整体政府的角度看，数据最好只采集一次，然后在法律允许的范围内在政府各部门之间共享，而不是要求公民向不同政府部门多次提供相同的数据。一键薪酬支付系统就是一个很好的例子，澳大利亚税务局通过该系统采集大量工资单数据，虽然出于税收目的，但该数据一部分允许提供给澳大利亚公共服务部。在此情况下，雇主不需要再向公共服务部提交相关数据。 从更高层面来说，澳大利亚税务局所掌握的数据越来越被视为整体政府的资产，这些数据对于理解澳大利亚经济状况和辅助政策制定至关重要。 （译者单位：国家税务总局湖南省税务局、张家界市税务局、怀化市税务局）