深化对政府绩效管理的理解：基于中国税务部门的实践

税务部门从提升领导力切入，积极打造“绩效管理抓班子”机制体系，以“关键少数”带动“绝大多数”，为构建政府治理体系、建设人民满意的服务型政府增添生动案例。 税务部门全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，按照党中央、国务院关于推进政府绩效管理的部署要求，坚定不移实施绩效管理，至今迭代升级9个版本的绩效指标和制度体系，打造了“战略—目标—执行—考评—奖惩—改进”的完整链条。税务总局基于充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用的“公共价值”，围绕“带好队伍、干好税务”、大幅提高税法遵从度和社会满意度、明显降低征纳成本的绩效治理目标，从提升领导力切入，积极打造“绩效管理抓班子”机制体系，运行越来越顺畅，各方面认可度越来越高。 从领导者要“增强工作的原则性、系统性、预见性、创造性”着眼，针对上级抓下级班子“不易抓”的问题，突出战略引领，充分发挥绩效管理的“指挥棒”效应。税务总局鉴于税务系统层级多、分布广、战线长，上级班子直接抓下级班子存在不小难度的状况，树立战略绩效管理理念，始终紧扣并持续完善税收现代化“六大体系”战略目标，从2013年的1.0版升级为2016年的2.0版，2020年又优化升级为3.0版即坚强有力的党的领导制度体系、科学完备的税收法治体系、优质便捷的税费服务体系、严密规范的税费征管体系、合作共赢的国际税收体系、高效清廉的队伍组织体系，据此进一步明确各年度主攻方向和工作着力点，凝聚起各级税务机关领导班子同心奋进的精气神。实际操作中，借鉴平衡计分卡原理，从上级领导、服务对象、内部运行、干部发展四个维度编制关键绩效指标，凸显党对税收工作的全面领导、积极推进税收领域全面深化改革、提高税务部门内部运行质效、为纳税人缴费人提供满意服务，将内外部评价、业绩评价和长中短期评价统筹起来，使战略转化为可操作可衡量的行动目标，分解为各层级各单位的工作任务，以求远近相接、重点突破、整体推进。这带来的思考是，深化对政府绩效管理的理解需要强化战略思维，绩效治理需要“运筹于帷幄之中”，“做正确的事”始终是提升政府治理效能的第一要义。 从领导者“既要挂帅又要出征”着眼，针对班长抓本级班子成员“不好抓”的问题，突出责任共担，充分发挥绩效管理的“催化剂”效应。税务总局鉴于各级税务局班长和成员在同一个班子，朝夕相处，班长抓班子成员可能抹不开面子的问题，将绩效管理从组织延伸至个人，实行班长个人绩效与本单位组织绩效全面挂钩，班子成员个人绩效与本单位和分管部门、下一级联系单位组织绩效挂钩，促进班长当好“第一责任人”、班子成员既抓好分管部门又推动全局工作。在总局层面，定期报告各位局领导所分管司局和省税务局联系点绩效考评成绩；在总局机关司局和省、市、县税务局层面，考评前根据领导分工确定落实绩效指标的责任，考评中建立主要领导抓总和副职领导分管的指导督促机制，考评后实施主要负责人、班子副职的个人绩效与组织绩效挂钩，在整体、横向、纵向有效传导压力、激发动力，促进各级班子担当作为。这带来的思考是，深化对政府绩效管理的理解需要强化责任意识，贯通职务职责和岗位岗责，权责一致、人人尽责，以“责任共同体”为领导力赋能。 从领导者要“层层传导压力，级级落实责任”着眼，针对各层级班子“不齐抓”的问题，突出连环驱动，充分发挥绩效管理的“发动机”效应。税务系统有五级机构，共70多万在职干部，管理和服务几千万企业纳税人、数亿自然人纳税人和十多亿缴费人，工作部署从总局到基层一线，如果中间环节动力和压力递减，则很难确保落实到位。鉴于这一问题，税务总局通过逐级分解指标、逐层压实责任、逐项开展考评，既在总局层面明确每项指标的考评司局、责任处室，又在省、市、县税务局层面明确承接指标的责任领导，让每级每项工作任务都有人管、不落空。这带来的思考是，深化对政府绩效管理的理解需要强化系统观念，尤其实行垂直管理体制，完善传导和协同机制更显重要。绩效管理与行政决策、行政执行、行政组织、行政监督的行政过程融为一体，就像动车把发动机安装在每节车厢，使绩效信息和动力活力能够“高保值”地上下传导。 从领导者要“一个时间节点一个时间节点往前推进”着眼，针对以往只在年终考班子“不常抓”的问题，突出过程管控，充分发挥绩效管理的“监测器”效应。税务总局鉴于过去对班子一年一考，以事后考为主，事前、事中监管不足，不利于抓常抓细抓长的问题，对绩效指标从数量、质量、进度、效果等维度确定考评标准，按月、季、半年、全年实施考评，并建立健全督查督办和绩效考评督考合一联动机制，事前定标准、事中有提醒、事后严考评，形成“风险该发现没发现有人管、发现后没及时推送有人管、推送后没及时处置有人管、处置后没及时改进有人管”的机制。这带来的思考是，深化对政府绩效管理的理解需要强化快反能力，通过及时回应和改进确保绩效执行“不偏航”，尤其在风险社会提升治理效能，必须善于识变应变，“收放自如、进退裕如”，过程控制可谓不二法门。 从领导者要“激励与约束并重”着眼，针对抓班子奖惩措施有限“不硬抓”的问题，突出结果运用，充分发挥绩效管理的“赛马场”效应。税务总局鉴于过去考核对抓班子的成效缺乏激励约束手段，往往导致“干与不干、干多干少、干好干坏一个样”问题，将绩效考评结果与干部任用、评先评优、公务员年度考核挂钩，与推进领导干部能上能下、职务职级并行相结合，促进“知事识人”、能者上、优者奖、庸者让。比如，在年度绩效考评结果运用中，司局和省局主要负责人公务员考核优秀等次人选均产生自组织绩效优秀单位，并且在总职数不突破的前提下，对上一年度考评成绩最后两名的司局或省局，次年各扣减一个从其内部提任副司（局）长的名额，由总局从排名前两名的司局或省局选拔优秀干部来补充；对没有实职空缺的，就用职级名额奖惩；同时对连续两年绩效升降幅度最大者也给予相应运用，以此促进实现先进带后进、各单位齐头并进。这带来的思考是，深化对政府绩效管理的理解需要强化用人导向，严明奖惩措施，促进组织和个人共成长，撬动绩效持续提升。 正如《管理简史》的作者斯图尔特·克雷纳所推崇的中国古代军事名著《孙子兵法》所言，“上下同欲者胜”。确保实现“上下同欲”需要创新管理。换言之，政府绩效管理不仅仅是管理学，更是领导学。一百多年前科学管理之父泰勒将计划与执行的职能分开是一大飞跃，后来人们习惯于将管理与领导区分开来，但在实践中，决策之后有执行、执行之时也需决策。在百年未有之大变局的当今时代，日新月异的技术赋予管理创新新动能，“多元一体”的绩效治理需要重新审视计划与执行、领导与管理等的关系，诸如“寓领导于管理之中”“寓管理于服务之中”的命题值得思考。同时，如罗宾斯和贾奇两位教授所著《组织行为学》所写，“在理解群体行为方面，领导者发挥核心作用，因为通常是领导者带领我们去实现目标”，这从一个侧面印证了中国税务部门坚持“绩效管理抓班子”、以“关键少数”带动“绝大多数”的逻辑所在——“领导绩效”与“绩效领导”是知行合一的“辩证存在”。 国家税务总局局长王军一再强调绩效管理是一门博大精深的学问，要求不断提升绩效管理理论水平和实践能力。他高度重视专家学者的意见建议，经常性地邀请专家座谈咨询，并且提议建立税务总局绩效考评委员会和跨界研讨等长效机制。目前，他主持的国家社科基金重大委托项目“推动高质量发展的税务绩效管理：实践发展与理论研究”，已形成一系列研究成果在国家核心期刊发表。 回顾中国税务绩效管理已走过的八年多“来时路”，是一条理论界与实务界良性互动的“理性务实之路”。2016年，原国家行政学院政府绩效评估中心独立开展第三方评估，认为“税务系统开展绩效管理具有高位推进、上下联动、闭环运行、自我更新的特点，成效显著。税务绩效管理工作在全国处于领先地位，是中央国家机关推行绩效管理的成功典范。”2018年，世界银行首次发布全球公共部门绩效报告，积极评价中国税务部门实施绩效管理以来提升行政管理效率、推进“营改增”和“放管服”等改革、优化税收营商环境的做法和成效，并将其作为“公务员管理”的优秀典型案例向全球推介。2019年，国际货币基金组织财政事务部发布《中华人民共和国在全国税务系统推行绩效管理的国际经验》的技术报告，认为中国税务部门“建立了一个现代化的绩效管理体系……其设计和操作与国际最佳实践相一致，具有比较优势。”2020年，兰州大学中国政府绩效管理研究中心、兰州大学管理学院举办的公共治理高端论坛，会前对中国税务绩效管理作了专题研讨；《瞭望》新闻周刊以“税务绩效管理：触及治理灵魂的自我革命”为题进行深度报道。科学管理是一种哲学，对人的心理的全面革命。在中国全面深化改革的宏大叙事中，税务部门通过实施绩效管理这一触及灵魂的自我革命，将任务型领导与改革型领导统一于推进税收治理现代化的领导力，为构建政府治理体系、建设人民满意的服务型政府增添一个生动案例。 政府绩效管理创新无止境。作为实践者，需要不断深化理解，坚持正解、消除误解，对难题予以破解、对杂音加以疏解，力求各层级和解、追求每个人觉解，最终实现自我管理提升。 （作者系国家税务总局办公厅绩效管理处处长，本文是作者在中国兰州大学、美国波特兰州立大学、泰国孔敬大学举办的第七届政府绩效管理与绩效领导国际学术会议上的主题发言。）