运用财税政策，大力促进塑料污染治理

塑料制品被广泛使用，大量塑料废弃物泄漏到土壤、水体等自然环境中，造成严重的塑料污染问题。建议以构建绿色税制为指导，运用税收政策引导企业开展塑料的绿色生产，促进塑料制品的环保消费，鼓励塑料制品替代产品应用，推进塑料废弃物规范回收与再循环使用。 财税政策尚未成为治理塑料污染的重要工具 2020年，我国塑料产量达1亿多吨，规模以上塑料制品产量超过7600万吨，是世界上主要的塑料生产国和消费国之一。塑料制品在给居民生活带来便利的同时，大量塑料废弃物泄漏到土壤、水体等自然环境中难以自然降解，造成严重的环境污染问题。自2008年出台“限塑令”以来，我国塑料污染治理取得一定成效，但随着外卖、网购、快递等业态快速发展，一次性塑料制品再次呈现出过度使用的态势，塑料污染治理面临新的挑战。 近年我国陆续出台环境保护法、水污染防治法、固体废物污染环境防治法、土壤污染防治法等，构建起较为完善的环境保护法律体系。在塑料污染治理的具体部署方面，持续出台一系列政策文件建立制度，规范塑料污染防治工作，明确各环节工作要求。总体来看，我国当前塑料污染治理相关法律法规制度多为行政指令性规定，财税政策尚未成为限制塑料制品生产、使用的重要工具。 2020年1月，国家发展改革委、生态环境部发布的《关于进一步加强塑料污染治理的意见》提出“落实好相关财税政策，加大对符合标准绿色产品的政府采购力度”，但尚未有具体的财税政策措施。现有可用于支持塑料污染治理的税收政策分布于支持污染防治、资源综合利用等方面的税收优惠政策文件中。比如对符合条件的从事污染防治的受排污企业或政府委托，负责环境污染治理设施运营维护的企业减按15%的税率征收企业所得税；销售自产的以废塑料等材料为原料生产的废塑料（橡胶）油、改性再生专用料、再生塑料制品等货物，实行增值税即征即退50%等。这些税收优惠政策对支持塑料污染治理工作发挥了一定作用，但目前尚未有专门针对塑料污染治理的专项税收优惠政策措施。 运用财税政策治理塑料污染的国际经验 从塑料污染治理的国际经验看，建立制度明确限制一次性塑料制品的使用成为大趋势。比如欧盟已有23个成员国立法禁止某些一次性塑料制品使用。与此同时，税收政策成为治理塑料污染的重要工具，很多国家通过征收税费限制一次性塑料制品的使用，引导可再生塑料使用和塑料的回收再利用。 一是限制一次性塑料产品的使用，从源头实现塑料制品消费减量。意大利于2019年12月发布《2020年预算法》，对生产、进口一次性塑料产品征收消费税。2021年5月，西班牙内阁部长全会通过了塑料税文本草案，对一次性不可回收塑料品按每公斤0.45欧元（约合3.2元人民币）征税。以色列批准对一次性塑料餐具加倍征税计划，从2022年1月开始对制造或进口塑料餐具征税，将使塑料餐具的价格翻倍，以改变人们大量购买塑料餐具的负面习惯。 二是通过提高废弃物填埋处理相关收费，鼓励塑料废弃物高效处理和回收再利用。塑料废弃物难以自然降解，填埋处理后泄漏到土壤、水体等自然环境中是造成塑料污染的重要原因。国外实践经验表明，提高塑料废弃物填埋处理相关收费，可有效鼓励塑料高效处理技术发展。例如，法国等国家大幅提高废弃物填埋费用，限制甚至直接禁止废弃物自然填埋规模，鼓励提升废弃物高效处理能力，减少因塑料废弃物自然填埋造成的环境泄漏。部分国家通过鼓励回收再利用技术发展，提升塑料废弃物末端安全处置水平。例如，欧洲理事会宣布自2021年1月1日起对未能回收的一次性塑料包装按每公斤0.8欧元（约合5.8元人民币）的税率征税。英国皇家税务与海关总署于2020年11月发布了塑料包装税的立法草案，目的是促进在商品包装中使用再生塑料。 三是对焚烧塑料废弃物征税推动提高塑料回收率，减少环境危害。塑料废弃物焚烧会产生大量有毒有害气体，这些废气会进入大气，破坏生态环境。国外实践经验表明，对塑料包装废弃物焚烧征税将有效减少塑料废弃物的危害，提高塑料的回收率。比如瑞典议会于2019年12月通过法案开征废弃物焚烧税和塑料袋税。其中，废弃物焚烧税于2020年4月1日起对废弃物焚烧厂征收；塑料袋税于2020年5月1日起对生产、进口或从欧盟成员国进口塑料袋者征收。 构建涵盖塑料制品全链条的绿色税收体系 面对当前国内塑料污染治理的严峻形势，须践行绿色发展理念，充分发挥税收政策在促进塑料污染治理中的积极作用，从推动塑料制品企业转型升级、引导塑料制品合理使用、推广可降解塑料制品和塑料替代产品应用、规范塑料废弃物回收利用等方面着力，推动我国塑料行业绿色健康可持续发展。探索构建涵盖塑料制品生产、消费、回收处理等全链条，涉及多个税种的绿色税收体系。 一是引导塑料制品企业转型升级。 要实现塑料产业的绿色发展，必须发挥各类政策的激励引导作用，推动塑料制品企业快速转型升级。应建立高水平的塑料制品生产标准，推动塑料制品规范化生产。当前塑料制品行业部分产品无明确的生产标准，在利益驱动下一些小微企业或小作坊一味追求降低成本，生产出大量危害居民健康、污染环境的不合格产品，这明显不利于行业健康发展。建议切实规范塑料制品生产标准，禁止生产小于一定厚度的超薄塑料购物袋、聚乙烯农用地膜、含塑料微珠产品等危害环境和人体健康的产品，推动规范化生产，减少塑料制品“源头”污染。建议研究出台针对性扶持政策，引导塑料制品生产企业转型升级。例如，对创新型塑料生产企业，可以列入高新技术企业名录，享受高新技术企业财税和地方鼓励政策；建议对符合条件的可降解塑料制品以及塑料替代品生产企业给予企业所得税“三免三减半”优惠，期满后减按15%的税率征收企业所得税，鼓励创新能力强的可降解塑料制品企业发展壮大。 二是推动塑料制品规范合理使用。 综合运用政策手段引导塑料制品规范合理使用。建议制定规范的设计标准，引导减少商品过度包装。积极推行绿色设计理念，降低产品材料设计复杂度，降低单位产品包装材料使用量；减少商品零售、电子商务、外卖、快递、住宿等重点领域不合理使用一次性塑料制品的情况。尝试推广可循环使用的标准化包装，提高塑料制品回收利用率。广泛开展可循环快递包装规模化应用、直饮净水机替代塑料瓶装水等，提高材质均一化程度和塑料制品的易循环、易回收性，方便塑料制品使用后的回收和再利用。推行电商快件原装直发，大幅减少电商产品在寄递环节的二次包装。探索合理发挥消费税作用，引导塑料制品生产消费。将部分塑料制品纳入消费税征税范围，参照“木制一次性筷子”在生产、委托加工和进口环节征收消费税的规定，引导降低部分高污染、低回收率的塑料制品的生产和消费。 三是促进可降解塑料产业发展。 国际经验表明，推广可降解塑料是减少塑料污染的有效途径。但可降解塑料制品生产工艺复杂、技术含量高，企业生产和消费者使用两端都有较大成本压力，亟须加大政策扶持力度。一方面建议在企业购进设备、产品研发、销售等环节出台税收优惠，降低可降解塑料制品企业成本。比如对企业购进用于生产可降解塑料制品的机器设备，允许通过一次性税前扣除或允许加速折旧等方式加快成本摊销速度；对企业销售自产的可降解塑料制品，给予增值税即征即退或增值税免征政策等。另一方面应研究制定有利于增加可降解塑料制品消费量的政策，逐步减少不可降解塑料制品使用。比如可参考欧盟的塑料包装税，对可降解塑料应用给予税收减免，根据塑料制品可降解塑料含量，“不含多征，多含少征”，鼓励可降解塑料广泛使用；对企业采购可降解塑料产生的增值税进项税额，在现行全部抵减的基础上，新增允许按照15%的比例加计抵减等。 四是加快竹木纸等替代产品的推广应用，降低对塑料制品的依赖度。 加大力度支持竹、木、纸等可再生环保材料制品生产，将更多塑料制品替代产品纳入鼓励类产品目录，选择对塑料制品替代程度高的若干重点产品对应生产企业给予税收、用地、用电、用水等优惠，以市场化方式为消费者提供更多选择，在保证居民生产、生活便利程度不受影响的前提下，大幅降低塑料制品消费。比如可对重点塑料替代品生产企业给予财政专项奖励、用地指标奖励，以及减按15%的税率征收企业所得税等政策扶持，鼓励其扩大生产规模，推动快速降低对塑料制品的依赖程度。同时，建议优先在民航、铁路、快递、网购、外卖等塑料制品消费较多的领域，推广可降解塑料、竹木纸等替代产品。可制定渐进式的替代产品使用计划，研究出台税收优惠政策鼓励企业逐步替换现有不可降解塑料制品消费。 五是规范塑料废弃物的回收利用。 我国塑料消费量巨大，但实际回收再生量却不足两成。大力推动塑料废弃物回收利用，发展再生塑料行业，有助于形成良好的生态环境。探索运用税收手段推进塑料废弃物规范回收利用，努力形成更加完善的循环经济系统。应研究出台鼓励塑料废弃物回收的增值税政策。例如，可适当扩大《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》范围，将塑料废弃物回收利用纳入资源综合利用政策，允许适用增值税即征即退政策；对从事废弃物回收处理业务的企业回收塑料废弃物产生的增值税进项税额允许按15%的比例加计抵减，调动企业回收处理塑料废弃物的积极性。对以塑料废弃物为原料生产的产品加大税收优惠力度。研究推出可降低塑料废弃物回收处理企业成本的税收政策。 六是逐步探索建立绿色税收体系。 强化税收调控作用，有序推进有关规章向法律升级工作。围绕限制一次性塑料制品使用、推广塑料替代产品、规范塑料废弃物回收利用、提升塑料垃圾处置水平等重点任务，在分别研究出台单项税收支持政策的基础上，系统考虑、统筹布局，探索建立起以涵盖资源税、环境保护税、耕地占用税、车船税和增值税、企业所得税等相关税种的绿色税收体系，形成全面抑制高污染塑料制品生产和消费、鼓励绿色环保塑料制品和塑料替代品产业发展的良好税收环境。同时，加强与生态环境、自然资源、财政、金融等部门的沟通协作，推进交换涉税信息、开展联合监管等协同办税工作。 （课题组成员：李榕滨、梁若莲、安韶君、王海、张英、孙婷、杨德胜、曾韵、严禹）