推动税务绩效管理迈向绩效治理

在国家治理现代化总目标引导下，我国税务绩效管理正在迈向绩效治理。从管理到治理是一次重大飞跃，涉及税务绩效治理体系、理论、实践、技术等多方面变革，而确立税务绩效治理的价值目标、制度结构及组织层次是推动治理变革的关键。 推动税务绩效治理的理论创新 绩效治理与绩效管理是既有联系又有区别的两个概念。税务绩效管理是用管理的理念和方式提高税务管理的效能，而税务绩效治理则是用治理的理念和方式提高税务治理的水平。构建税务绩效治理体系首先要确立税务绩效治理的价值目标，在此基础上形成税务绩效治理理论体系。 习近平总书记指出，要“把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准”。税务绩效治理必须坚持“以造福人民为最大政绩”的价值目标。 2013年以来，国家税务总局党委坚持以人民为中心，以绩效管理创新为抓手，建设服务型税务机关，形成了丰富的实践经验和理论成果。全面推进税务绩效治理，就是要围绕提升税收治理能力和治理水平，将“以造福人民为最大政绩”的价值目标融入各项制度中，运用相应的考评机制、评估方法、管理流程、奖惩手段和改进措施，探索构建科学高效的税收绩效治理模式，高质量推进新发展阶段税收现代化。 以“以造福人民为最大政绩”为价值目标的税务绩效治理理论体系，有四个组成部分。一是以“人民拥护不拥护”作为税务绩效治理的根本宗旨。税务工作要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实党中央、国务院决策部署，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，就必须以为人民服务、获得人民拥护作为宗旨，取得各级领导机关和同级机关以及社会各界的支持，形成合力、相向而行，方能取得实实在在的履职效率。二是以“人民赞成不赞成”作为税务绩效治理的决策导向。绩效治理虽然本身不涉及决策问题，但税务工作是不是做到了以服务纳税人缴费人为中心，只有服务对象最清楚，让他们参与管理和决策，各项改革有他们“赞成”，事情就好办得多，精诚共治才有可靠的载体，决策效益才能提高。三是以“人民高兴不高兴”作为税务绩效治理的评价维度。税务工作坚持为民便民，税费优惠政策执行到位，不征收“过头税费”，加强税收监管，就能够让人民高兴，进而提高管理效能。四是以“人民答应不答应”作为税务绩效治理的关键指标。税务绩效治理坚持从“人民答应”出发遴选关键指标（KPI），看税收能不能在国家治理中发挥基础性、支柱性、保障性作用，看税务干部能不能廉洁从政、透明办税，看税收工作能不能及时回应群众诉求，看税务行政能不能降低成本，就可以聚拢税务治理现代化的焦点，增强服务能力。 人民拥护、赞成、高兴、答应四个方面，既是各自独立的考评标准，分别对应了人民支持率、人民决策权、人民获得感、人民满意度，又是一个整体性的治理系统，体现了履职效率、决策效益、管理效果、服务能力的统一。 优化税务绩效治理的制度结构 治理结构是维护治理有序性、稳定性的制度安排。在绩效治理体系中，组织是基础性结构。组织结构优化可以起到以上率下的“头雁效应”、纵横协同的“乘法效应”、层层落实的“传导效应”，助力推进税收治理现代化。 绩效治理体系中包含要素结构。要素是绩效治理链条上的环节。在绩效管理流程中包括了计划、执行、评价、反馈及改进等要素。国家税务总局建立了“战略—目标—执行—考评—奖惩—改进”的完整要素链，已初步具有绩效治理形态的要素结构特征。按照现代治理的要求，还要在要素之间的流动性、互动性、包容性、成长性等方面予以加强，促进线性的、单向度的要素链向非线性的、双向度的要素链发展，形成有回路、可逆性的互动关系，增强要素之间的联系。 政府的绩效不仅要关注内部，而且要关注外部，因此税务绩效治理还有一个生态结构问题。要将营商环境、助企纾困、税收共治作为重要生态，加强税务部门与其他行政部门的协作；加强社会协同，发挥行业协会和社会中介组织作用，支持第三方按市场化原则为纳税人提供个性化服务；扩大国际税收合作，深度参与数字经济等领域的国际税收规则和标准制定，持续推动全球税收治理体系建设。 税务绩效治理结构是一个有机体，要将组织结构、要素结构、生态结构组合到一起建立综合结构，构筑组织、指标、沟通、评价、应用、文化“六大体系”。在组织体系中，主要领导“既挂帅又出征”“既抓内部又促共治”，掌控绩效战略、考评执行、奖惩兑现、诊断改进等关键环节，统筹兼顾，拾遗补缺；各分管领导落实“一岗三责”，将分管工作、党风廉政、绩效管理三位一体，沟通协作，齐头并进；考评部门牵头协调，承上启下，侧重做好指标设计、绩效文化培育，保证绩效管理运行顺畅，形成覆盖全员、融通全域、贯穿全程、带动全体的局面。发挥综合性结构化绩效治理的优势，有助于促进务实高效、简便易行的绩效治理体系逐步形成。 从更高的意义上看，结构不单纯揭示系统中组成部分的布局，而且包含各部分之间的序列关系和因果关系。结构具有三种特性：整体性、转换机制和自我调整功能。整体性来自组成结构的要素之间的相互依存关系和全部要素的组合不同于这些要素简单相加的总和，这就决定了整体优于部分。转换机制是由该系统中的各种对立或联系所提出的需要被采纳或被拒斥的结果，这是系统发生革新、自我保持与自我丰富的内在动力。自我调整功能是指系统中始终有一种超越结构边界的冲动与不会导致结构解体的节律，使结构具有守恒性以及子系统之间紧密团结。深入研究税务治理绩效的结构，有助于打造全新的税务治理共同体。 重构税务绩效治理的组织层次 税务系统纵向包括5个层级、横向涵盖若干内设部门和派出机构。在全国税务绩效管理中，分层管理是设计绩效指标、流程、运行机制的原则之一。建设税务绩效治理体系需要进一步深化研究层次问题，按照整体性政府和扁平化管理的要求对行政化的层次进行重构，建设有弹性和韧性的复合型层次。 管理学和经济学在研究复杂系统时常常划分出宏观、中观、微观，找到不同层次的资源配置方法。宏观研究偏重总量分析，微观研究偏重个量分析，中观研究则兼具宏观和微观的特点。税务绩效治理体系可划分为宏观层、中观层、微观层。国家税务总局居于宏观层，省税务局居于中观层，市县税务局及基层分局居于微观层。税务总局绩效治理主要是指导式，省级绩效治理更多的是督导式，基层绩效治理集中体现为行为式。 宏观层是税务绩效治理的“领航员”。税务总局的绩效治理面向全国税务系统，重点是对税务总局机关各单位和对省级税务机关的考评。宏观绩效治理主要是制定绩效战略规划，推动计划执行融入各单位日常工作，促进省级税务机关与地方党政系统、上下级税务局之间的统筹协同等。中观层是税务绩效治理的“驾驶舱”。省税务局的绩效治理面向税务总局、本级及地市级，重点是按照税务绩效治理的总体要求，承接税务总局下达的绩效指标，结合实际，向下分解，督查落实。微观层是税务绩效治理的“压舱石”。省级以下层级的绩效治理面向税务总局和省级税务局、本级及下级，重点是对标绩效要求，高效践行指标。 当前，面对新的经济下行压力，税务行政管理要加快从绩效管理向绩效治理迈进，努力提高税务治理有效性、协同性、精准性和专业化水平，更好地发挥税收职能作用，推动税收工作高质量发展。