应对挑战，国际税收更需协调合作

围绕新近达成的“双支柱”国际税改方案和日益紧迫的气候危机，中外财税法领域学者研讨认为，无论是国际税收新规则落实还是运用财税政策治理碳排放，都需要各国更多更细致的协调合作，税法应为这种合作提供支撑。 当前，运行百年的国际税收规则即将重塑、气候危机呼唤财税政策有所作为是全球瞩目的税收热点。近日，围绕这两大议题，首都经济贸易大学法学院与意大利费拉拉大学法学院联合举办环球国际税法论坛——国际税收规则改革包容性框架及其应对国际研讨会。 来自意大利费拉拉大学、博洛尼亚大学、美国纽约大学、澳大利亚墨尔本大学、新南威尔士大学、加拿大约克大学、荷兰蒂尔堡大学、列支敦士登大学、比利时根特大学以及中央财经大学、中国政法大学、武汉大学、首都经济贸易大学等高校的专家学者通过视频会议展开热烈讨论。他们一致认为，无论是推进国际税收改革还是助力碳减排，都需各国协调合作，税法应为这种合作提供支撑。 为“双支柱”建立多层次法律支撑体系 2021年10月8日，经济合作与发展组织（OECD）发布《关于应对经济数字化税收挑战“双支柱”方案的声明》，宣布136个国家和司法管辖区通过了“双支柱”国际税收制度改革方案。此项改革是对实施了百年的国际税收规则的重大变革，一经发布便引发热烈反响，本次研讨会大量发言涉及“双支柱”税改主题。 根据方案，支柱一由金额A、金额B和税收确定性三部分组成。金额A是主要内容，是对超大型跨国集团全球利润征税权在各辖区间的重新分配，要求年度全球收入超过200亿欧元，税前利润率在10%以上的跨国集团（采掘业和受监管的金融服务业除外），在市场国未设立应税实体，也要将收入10%以上部分的25%以金额A形式分配给市场国，市场国有权对分得的金额A征收所得税；金额B通过简化独立交易原则，确定对跨国集团所从事基本营销和分销活动的回报，研究工作将于2022年完成；税收确定性是指对于金额A适用范围内的跨国集团，通过争议预防与解决机制避免金额A被双重征税。支柱二设定全球最低公司所得税有效税率为15%，以解决大型跨国集团利用低税地转移利润和税收逐底竞争问题，通过全球反税基侵蚀规则和基于双边税收协定的应税规则实现。全球反税基侵蚀规则包括收入纳入规则（IIR）和低税支付规则（UTPR），设置了经济实质排除条款。 “全球经济情形复杂，已形成若干享有特定原则的经济区域，支柱二中IIR的充分有效适用，会与目前的税收协定法和欧盟税法产生冲突。IIR应当借鉴国际税收中反避税类法规——受控外国公司（CFC）规则的协调机制，引入事实与情形豁免规则，解决其与国际法和欧盟层面的规则冲突。”荷兰蒂尔堡大学国际税法硕士项目主任卡拉·德·彼得罗指出。 加拿大约克大学奥斯古德法学院教授李金艳表示，“双支柱”国际税改能否落实面临挑战。税收的本质是纳税人向国家无偿和强制转移财富，应当依据法律征收，其征收依据法律主要是各国的国内法。而“双支柱”税改声明目前只是政治共识，还有待各参与国共同创设并签署一个全新的多边条约工具并辅之以国内法配合才能发生效力。各国情况和利益不同，“双支柱”相关规则能否得到各参与国立法机关同意尚存在不确定性，立法中一个环节受阻就会影响国际税收新秩序的形成。 在费拉拉大学法学院教授马可·格雷奇看来，全球国际税收方案达成共识，形成了新规则，但难以称为“创设了新的国际税收秩序”。因为有关新规则尤其是支柱一，有适用范围和起点的限制。整体而言，现行国际税法体系中居民国中心原则并没有改变，只是基准有所调整，未来还需要通过沟通协作确定具体规则。 武汉大学法学院教授、国际税法研究中心主任崔晓静重点分析了支柱二对税收减免制度的负面影响，认为各国需要加强沟通与合作，就有关税收减免达成排除适用全球规则的共识。 中国政法大学民商经济法学院讲师郑伊从国际税收竞争规则演变出发，比较了在税基侵蚀与利润转移（BEPS）行动计划前后，OECD及主要国家对税收竞争态度的变化。她说，在BEPS行动计划之前，对税收竞争的规制主要从名义税率、透明度、实质性经济活动等方面考察一个国家的税制是否构成有害竞争，BEPS在此基础上对实质性经济活动、透明度提出了更高要求和更细指引。近期国际社会达成全球最低税率共识，反映了对税收竞争规制态度的变化，即从关注国家税制转向通过规范纳税人来规制国家间的税制竞争。但当前支柱二在较大程度上维护的是企业总部所在居民国（往往是发达国家）的利益，会限制来源国通过税收制度吸引国际资本，从而可能影响形成公平有效的国际税收竞争秩序，支柱二的具体规则有待协商调整。她认为国际税收竞争的实质，是国家如何在竞争中构建一种秩序，在这种秩序下能够发挥其本国优势、最大化税收和获得其他方面的经济利益。 运用财税政策和国际协调机制实施碳治理 为应对气候变化，20国集团在2021年7月的财长会议中提出要运用财税政策应对环境问题。我国已提出“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的目标，碳排放治理的财税政策选择和国际协调，也是我国现阶段关注的重点。围绕有关问题，与会专家各抒己见。 新南威尔士大学税务与商业学院副教授许炎指出，在缺乏全球碳定价体系的情况下，通过多边谈判推行全球最低碳价规则（ICPF）是更高效实际的促进碳减排措施，既能促进各国碳价趋同，形成更加公平的竞争环境，也不妨碍各国根据国内目标设置更高的碳价。另外，近期欧盟提出碳边境调节机制（CBAM）可以作为补充，推动各国形成碳排放治理多边框架。该机制计划对欧盟进口商品征收碳边境税或要求购买碳排放配额，目的在于限制“碳泄漏”，避免欧盟自身气候政策的有效性因“碳泄漏”而受到破坏。她强调在应对气候变化的行动中，应当遵守《联合国气候变化框架公约的京都议定书》中提出的共同但有区别的责任，考虑碳排放的历史因素，维护发展中国家在碳减排中的利益。 就碳治理税收政策选择，意大利博洛尼亚大学法学院教授、欧洲税收高等研究院主任阿德里亚诺·迪·彼得罗分享了自己对欧盟及成员国实施塑料税和二氧化碳税的观察和思考：对于塑料税，由于欧盟目前缺乏协调措施，成员国在是否引入、如何确定征收范围和税率都存在很大差异。二氧化碳税应在欧盟层面征收，并应限于对高碳进口产品征收。 西南政法大学副教授王婷婷表示，在目前碳定价机制限制较多、碳税边境调整政策存在保护主义倾向的背景下，需要加强国际碳定价机制合作，通过全球最低碳价规则来明确各国实现《巴黎协定》承诺中的最低义务要求。她还结合欧盟烟草业的最低消费税、全球公司最低税和英国、加拿大等国在碳排放交易市场中采用的最低碳价措施等机制，就全球最低碳价规则如何适用等提出了具体建议。 首都经济贸易大学法学院副教授魏庆坡提出，中国是欧盟最大的贸易伙伴，随着欧盟推动碳边境调节机制，中国向欧盟出口产品负担将增加，中国出口企业对此要提前应对。 中国应当采取怎样的碳治理税收措施？中国政法大学民商经济法学院财税金融法研究所所长翁武耀认为，在当前减税降费以及已经采取绿证核发交易管理机制和碳排放权交易机制的大背景下，相比于对二氧化碳排放开征碳税或改造现行的碳资源税、成品油消费税，通过优化税收优惠措施激励企业技术改造、节能减排更符合实际需要。未来若有必要，可以通过修改环境保护税法对二氧化碳排放征税。