“双支柱”：具有强制约束力的多边税收治理体系

近日，二十国集团（G20）领导人第十六次峰会就“双支柱”国际税改方案达成了共识。G20领导人呼吁经济合作与发展组织（OECD）包容性框架加快工作步伐，尽早制定规则范本和多边工具，以确保新规则于2023年在全球范围内生效执行。本次G20峰会的会议公报还特别提到，“双支柱”国际税改方案达成全球共识性协议是一项历史性成就。 现行国际税制成型于1923年。1923年4月，来自美国、英国、荷兰和意大利的4位经济学家组成的特别委员会，向当时的“国际联盟”（League of Nations）提交了著名的《关于重复征税问题的报告》，该报告以“经济忠诚理论”为基础，本着受益原则和税不重征原则，确定了居民国与来源国之间征税权的划分原则。随着经济数字化的快速发展，远程跨境交易不在市场所在地构成任何物理存在即可进行，使得现行国际税制中以物理存在为联结度划分积极所得的征税权发生松动。经过约5年的艰苦谈判，以“双支柱”为核心内容的国际税改方案逐渐被各方所接受。截至目前，包容性框架的136个成员，代表了约94%世界生产总值的经济体就“双支柱”方案达成共识性协议。此前，10月13日的G20财长和央行行长会议核准了“双支柱”方案及详细实施计划。 本次国际税改将要推动形成一个具有强制约束力的多边税收治理体系，尽管仍以双边税收协定为基础。为更有效和更迅速地实施支柱一，包容性框架计划推出一项多边公约，供各成员签署加入，无论成员之间是否签订了双边税收协定。这项多边公约将适当允许各成员对涉及新征税权（金额A）的税收争议，选择适用具有强制约束力的解决机制，以确保支柱一执行的一致性和确定性。 包容性框架还计划为支柱二开发一项多边工具（MLI），以便在相关双边税收协定中快速一致地引入应税规则（STTR）。另外，尽管支柱二的全球反税基侵蚀规则（GloBE）作为共同方法，不强制包容性框架成员采用，但是如果有成员采用，就需要采取与支柱二相一致的方式实施和管理相关规则，没有采用的成员也要接受其他成员实施全球反税基侵蚀规则，实质上这已经将规则置于优先位置，对不采用规则的成员形成了强制紧迫感。 自2012年应对税基侵蚀和利润转移（BEPS）项目启动以来，我国全程参与了此轮国际税制改革进程，无论是2015年的BEPS15项行动计划的最终成果报告，还是“双支柱”方案，我国为国际税改协议的最终达成作出了重要贡献，在方案的技术细节处理、过渡条款设计、特殊情况排除等方面提出了中国方案，贡献了中国智慧。围绕“双支柱”方案的落地实施还有更多重要的工作，特别是多边税收治理机制方面，无论规则制定还是工作机构建设，都需要我们进一步积极参与，更好地维护国家的税收利益。 本文是2019年度国家社会科学基金一般项目“经济数字化背景下所得税国际规则重构与我国应对策略研究”（19BGJ087）的阶段性研究成果。 （作者系天津理工大学管理学院讲师，天津商业大学会计学院院长、教授）