深化零基预算改革 着力向支出要效益

连续两年的政府工作报告均将“深化零基预算改革”列入政府工作任务，财政部部长蓝佛安3月6日在十四届全国人大四次会议举行的经济主题记者会上也表示，深化零基预算改革，向支出要效益，是今年加强财政科学管理重点抓好的三件事之一。深化零基预算改革，不仅是应对当前财政紧平衡压力、适应经济高质量发展要求的题中之义，也符合现代预算制度的要求，将有效推进中国式现代化进程。 何为零基预算 零基预算，就是实行以事定钱，破除基数依赖，科学精准编制预算。特别是要大力压减低效无效支出，花钱要问效，努力用更少的钱办更多的事。零基预算改革打破了支出固化格局，旨在让财政资金发挥最大效益，释放出更多财力，集中力量办大事。 零基预算改革是重点领域改革和加强财政科学管理的重要任务之一。2021年，国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，要求积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局，合理确定支出预算规模。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》要求“深化零基预算改革”。“十五五”规划纲要提出，深化零基预算改革，统一预算分配权，健全支出标准体系和动态调整机制，加强预算绩效管理和执行监督。 改革试点成效 2025年，财政部在12个省份组织开展财政科学管理试点，其中山东和安徽为综合试点省份，重点任务之一是零基预算改革。 各地改革试点已取得一定成效。2025年8月，山东省出台《山东省深化零基预算改革方案》，彻底打破“基数+增长”的传统预算固化格局，建立“有保有压、能增能减”的预算安排机制。创新推出“四张清单”管理法，将“保基本民生、保工资、保运转”和债务还本付息以外的所有支出归为公共服务、产业发展、重点建设和政务运转四大类，跨部门统一审核、排序，确保资金投向重点领域。山东省在全国首创绩效评价“末位淘汰”机制，对省级部门的支出项目按绩效高低排队，排名最后1名—3名的项目直接取消，排名在后20%的项目，预算至少砍掉10%。2025年，山东省已累计淘汰和压减了878个项目，省出近40亿元资金，形成了“干得好多支持，干不好少给钱”的鲜明导向。 安徽省零基预算改革也颇具特色。安徽省的零基预算改革2.0版，形成零基预算改革和支出标准体系建设、成本预算绩效管理试点、政府投资项目资金论证“1+3”制度体系。安徽省2024年选出108个项目开展成本绩效分析试点，分析结果应用于2025年预算编制，同口径压减预算15.3%，提高了预算安排的科学化精细化水平。安徽省还提出用3年—5年时间建成“预算编制测成本、绩效目标设成本、预算安排核成本、预算执行控成本、预算完成评成本、评价结束出标准”的成本预算绩效管理体系。 江苏省作为财政科学管理的试点省份，聚焦财政支出标准体系建设和零基预算改革提质增效，于2025年1月印发《江苏省省级财政支出标准体系建设三年规划（2025—2027年）》。内蒙古自治区制定了《自治区本级过紧日子评价办法》，综合运用人、财、物等方面指标，科学评价党政机关节约使用财政资金情况，推动各部门、各单位自觉养成过紧日子的习惯。2025年，内蒙古自治区通过预算评审项目12个，评审金额3.02亿元，审定2.4亿元，审减率20.52%，节约财政资金6200万元。 深化改革建议 深化零基预算改革是把更多财政资金用于提振消费、投资于人、保障民生的重要支撑。应继续深化零基预算改革，进一步向财政资金要效益、向政府治理要效能。 建立健全预算支出决策、实施、评价机制。建立支出规模决策机制，与中长期预算规划做好衔接，通过预算负面清单明确资金压减方向，压缩非刚性、非重点的预算支出。建立支出结构适应性调整机制，按照轻重缓急建立分级资金保障机制，切实保障重点领域支出有序推进，对削减的开支进行风险评估，避免其对国家重大战略目标实现和重要公共服务供给产生不利影响。建立支出效率评价机制，削减低效无效和长期沉淀资金，探索利用市场化方式发挥财政资金撬动作用。 加快支出标准体系建设。总结推广山东、安徽、江苏、内蒙古等地的支出标准体系建设经验，制定全国统一的支出标准建设规划，明确支出标准的制定原则、方法和流程。同时，将支出标准作为预算编制的基本依据，明确支出标准在预算过程中的法定性，无标准不预算、超标准不安排，强化支出标准的约束力，建立支出标准的动态调整机制，确保支出标准与经济社会发展水平相适应。 与预算绩效管理一体推进。在预算编制环节，强调事前绩效管理，明确事前绩效评估与绩效目标审核，实施多方预算协商流程，由财政部门牵头，联合业务部门、基层单位共同论证各部门项目的真实需求，避免需求虚高或遗漏，在财政资源配置源头上发挥绩效目标对支出的引导约束和控制作用。在执行环节，借助动态绩效工具研判校准零基预算的执行偏差，对偏离预期的项目及时启动绩效约谈。在评价环节，建立绩效评价结果与预算增减、干部考核和政策存续挂钩机制，充分发挥零基预算在综合统筹、目标协商、支出审查等方面的优势。 拓展零基预算应用领域。横向上，推动改革从经济领域向教育、医疗、养老等民生和公共服务领域拓展，精准核定民生需求，实现改革效能持续释放与民生福祉长久增进。纵向上，推动改革从一般公共预算向政府性基金预算、国有资本经营预算等全口径预算拓展，实现零基预算改革的全覆盖。 （作者系山东大学经济学院教授、国家治理研究院研究员）