“立案前检查”需谨慎适用

《税务稽查案件办理程序规定》作出了立案前检查的规定，有人提出应充分利用这一新规。本文认为立案前检查需要谨慎适用，前提条件是“必要时”，限于特殊情形，有正当理由和合理性，并履行规范性程序。 自2021年8月11日起施行的《税务稽查案件办理程序规定》明确了两种检查情形：立案检查和立案前检查。其中第十三条第一款指出，待查对象确定后，经稽查局局长批准实施立案检查。第二款明确，必要时，依照法律法规的规定，稽查局可以在立案前进行检查。 税务机关实施立案前检查，与新修订施行的行政处罚法第五十四条规定相一致。笔者了解到，有稽查人员认为，基于当前稽查案件往往情况复杂、需要检查时间较长的现实，稽查部门可以充分利用这一办案新规，在立案前先行检查，以适应新施行行政处罚法第六十条关于“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定”的规定，以及《税务稽查案件办理程序规定》第四十七条关于“稽查局应当自立案之日起90日内作出行政处理、处罚决定或者无税收违法行为结论”的规定。 那么，税务机关是否可以普遍性地实施立案前检查？笔者认为，这需要正确理解关于立案前检查规定的内涵，谨慎适用。不然，可能会带来权力滥用，违反正当程序原则的执法风险。 准确把握“立案前检查”的立法精神 准确理解规定办案期限的目的。新修订施行的行政处罚法规定九十日的办案期限，既是出于对行政检查效率的要求，也是出于尽量减少对检查对象打扰，防止损害其合法权益的考虑。如果普遍性地通过立案前检查对办案期限作变通，那么关于办案期限的约束性规定形同虚设，失去本来的意义。 准确理解立案前检查的目标。立案前检查的规定，实际是抱持审慎立案的态度，并非对检查时点的放开。《税务稽查案件办理程序规定》作出立案前检查的新规，依据来自新施行行政处罚法第五十四条规定，即“除本法第五十一条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。符合立案标准的，行政机关应当及时立案”。该条文表述的意思是：发现违法行为，先作一般调查，手段不够时，可以进行检查，以便查明事实，确定可否立案。需要注意的是，此时发现的违法行为，还处于立案不明的状态，需作进一步调查核实。允许立案前检查，其直接目的在于迅速查明问题，为确定可否立案提供手段支持，实际体现的是审慎立案，对检查对象负责的行政理念和立法精神。 实施立案前检查应具有正当性 正当性是行政程序的基本原则，实施立案前检查必须有正当理由。 新修订施行的行政处罚法和《税务稽查案件办理程序规定》关于立案前检查均强调“必要时”。这意味着实施立案前检查的理由应该正当充分，如非必要则不可为，否则将可能构成违反重大法定程序而致行政处罚无效。 应认识到，行政处罚法作出立案前检查的新规定，也是基于实际情况考虑。因为现实中，有些案件即便存在违法问题，但未必达到立案的程度；即便行政机关发现了问题线索，但问题未必属实，需要检查才能确定。在这种情况下，如果草率立案，既浪费行政检查资源，也有损检查对象的合法权益，允许先检查再视情况决定是否有立案的必要性和正当性。 实施立案前检查应限于特殊情形 《税务稽查案件办理程序规定》第十三条并非属于全开放式规定。其第二款“稽查局可以在立案前进行检查”，是有“必要时”作为前提条件的，这是例外规定，针对的是特殊情形。其第一款乃为一般性程序规定：“待查对象确定后，经稽查局局长批准实施立案检查”，即一般情况下，还是应遵循先立案再检查的程序。 那么有关特殊情形如何把握？在笔者看来，对于线索不够具体明确的外来案源，如检举、转办、推送等案源，因为需要一个判断和识别的过程，可以适用《税务稽查案件办理程序规定》第十三条第二款之规定，实施立案前检查。但是对于线索比较明确具体、事实基本清楚、证据便于收集的检举、督办、交办、转办等外来案源，则不可适用立案前检查，否则就有违反法定程序之嫌，并有因不及时立案而被追责的执法风险。 对于自选案源，如果情形特殊，即便办理延期也难以查结，为避免随意检查的质疑，可以考虑将其转化为推送案源，通过风险管理部门按照风险管理工作流程推送至稽查部门，纳入内控机制。此时，为审慎起见，实施立案前检查，便有了正当性。 实施立案前检查应有程序限制 为保证规范执法，稽查部门实施立案前检查，在程序方面应有限制。 其一，应履行立案前检查审批程序，防止立案前检查脱离监管，随意适用。 其二，应规定立案前检查的时限。行政行为既要合法，又要合理，行政合法性原则与行政合理性原则是行政法的两大基本原则。虽然关于实施立案前检查有明确规定可以为，但如果不合理迟延，则构成行政不合理。因此应对实施立案前检查规定合理的时限。 其三，应增设《立案前检查通知书》，以便实施立案前检查规定有效落实，并让纳税人知晓，接受纳税人监督。由于不同案件内容不同，《税务检查通知书》不适合做实施立案前检查通知使用，建议考虑另行设计统一规范的立案前检查文书。 （作者系国家税务总局怀化市税务局稽查局公职律师）