统筹“四个结合” 推进预防性制度建设

《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》）在精准实施税务监管部分提出，要加强预防性制度建设，加大依法防控和监督检查力度。如何充分发挥税收职能作用，构建旨在提高精准监管、源头预防、前端化解、关口把控能力的预防性制度体系，实现“消未起之患、治未病之疾，医之于无事之前”，是落实《意见》的重要法治实践命题。 在防范、阻断和惩治税收违法行为的系列制度建设中，事前、事中的预防性制度显然更为契合提高税法遵从的管理目标。预防性制度既要“预”也要“防”，既要能够“预见”，提前精准识别风险问题，也要能够“防控”，及时有效规制不合规行为。预防性制度的设计要兼顾效率与公平，既要最大限度地削减风险，也要评估征纳成本，将制度效益最大化，并充分保障纳税人的实体和程序性权益。基于此，建议税收领域的预防性制度建设要统筹做好“四个结合”。 一要结合重点领域特点推进分类预防。要结合逃避税问题多发的行业、地区和群体的风险类型有针对性地构建筛查、防控和监管制度。例如，针对重点行业、重点区域、重点群体等研究推进税收评定等早期干预制度，靠前筛查风险。再如，加强对大企业纳税人、高净值个人等的细分管理，探索对重点纳税人建立行为洞察与数据分析相结合的管理机制，分类实施早期干预措施。再如，结合新业态发展，明确平台企业的税收协助义务，包括定期向税务机关报送平台内经营者的纳税信息、向平台内经营者提示申报纳税义务等，借鉴国际经验研究探索平台企业对平台内经营者扣缴税款等制度。 二要结合国际规则调整推进应势预防。国内预防性制度建设需要考量国际税收规则的调整方向，积极应对数字经济发展和资本跨境流动新趋势带来的挑战，进一步强化跨境税源监控，切实维护我国税基并提高在跨境税源分配中获得合理份额的能力。加强关联交易管理，完善关联申报，健全审核校验机制。结合非居民税源控管难度大等问题研究优化非居民企业源泉扣缴制度。加强对“走出去”纳税人境外所得的遵从风险监控，建立健全境外投资的年度申报、重大事项报告等制度。此外，税收在服务高水平开放的自贸区、自贸港建设中也需要与国际规则协调，配套做好预防性制度建设，强化对逃税风险的识别，防范通过空壳公司滥用税收优惠等方式转移利润。我国已正式申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），这在为我国构建“双循环”新发展格局提供更加广阔的外部市场空间的同时，也将对税收监管提出新的要求，税务机关需要结合风险评估和压力测试情况做好预防性制度建设。 三要结合智慧税务建设推进精准预防。预防性制度建设要遵循智慧税务建设总体布局，实现制度、数据、技术的深度融合，依托高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧税务提升监管效能。中国智慧税务建设的蓝图与国际税收征管改革在理念、方向、路径等方面都高度契合，为数字时代背景下包括预防性制度在内的税收征管业务流程重构提供了数据和技术支撑。例如，当前智慧税务建设推进的法人税费信息“一户式”、自然人税费信息“一人式”智能归集，能实现对同一企业或个人不同时期、不同税种、不同费种之间，以及同规模同类型企业或个人相互之间税费匹配等情况的自动分析监控功能。再如，智慧税务致力于推进的运用大数据和税收规则自动算税功能等，都为及时发现涉税风险并快速应对创造了条件。预防性制度建设应充分发挥数据和技术的牵引及驱动作用，实现覆盖面、精准度及防控效能的倍增。 四要结合税收共治进程推进协同预防。预防性制度建设需要加快建立与相关部门的数据共享及联防机制。例如，要依据税收征管法关于税收协助义务的相关规定，加快推进与金融机构、房地产管理、外汇管理、出入境管理等部门的常态化、制度化数据共享协调机制，依法保障涉税必要信息获取。再如，要与市场监管等部门建立联防机制，包括注销前需清税、个人股权变更登记需查验完税凭证等；与人民法院建立信息互通及协作机制，人民法院依法拍卖、变卖被执行人财产时协助税务机关依法征收财产交易过程中的应纳税款，人民法院在受理强制清算、破产案件后及时通知税务机关参加清算和破产程序等等。 综上，预防性制度作为精准监管的第一道防线，要集中体现系统观念，打破税种间、区域间、部门间以及业务与技术间的壁垒和藩篱，与进一步深化税收征管改革的各项措施形成合力，与事后税收违法行为惩治形成闭环，以充分发挥其在税收治理效能提升中不可替代的价值与作用。 （作者单位：国家税务总局征管科技司）