加强排污权有偿使用和交易试点工作

3月12日，十四届全国人大四次会议表决通过了《中华人民共和国生态环境法典》，其中第一百六十七条明确，“国家逐步推行重点大气污染物、水污染物等排污权交易，建立健全针对重点污染物排放总量控制指标的排污权交易制度，加强对排污权交易全过程监督管理”。 开展排污权有偿使用和交易试点是生态文明体制改革的重要措施，对于推动绿色发展、助力美丽中国建设具有重要意义。自2007年国务院有关部门组织天津、河北等11个省（区、市）开展排污权有偿使用和交易试点以来，截至目前已有28个地区在全省或省内重点区域开展了试点。在多年的试点工作中，地方层面的管理办法及实施细则相继出台，排污权有偿使用和交易制度体系初步建立，地方政府、企业以及社会公众对环境容量资源“有限、有价、有偿”的认知日益增强，但囿于各地推进程度不同、实施效果各异，试点工作尚未全面铺开。 2021年1月1日起，排污权出让收入划转至税务部门征收。划转以来，税务部门会同生态环境、财政等有关部门，按照“便民、高效”的原则，推动缴费“一门、一站、一次”办理，服务更加便捷，征管效率进一步提高。结合各地实际情况，笔者建议多措并举，进一步推动排污权有偿使用和交易试点工作。 逐步推行全面有偿分配。目前除浙江等部分地区对初始排污权采取全面有偿取得方式外，多数试点地区实行现有排污企业免费获得初始排污权，新建企业（改、扩建）有偿购买。这种“新老有别”分配方式在试点之初能减轻改革阻力，但客观上却带来制度上的不公平。原有企业可能污染较重却无偿占有指标，而新建企业的排污权必须有偿购买，从而导致成本高企，不利于企业扩大投资。实践中一些老企业缺乏减排动力，而新建企业可能出于成本考虑迁往非试点地区，进而导致“污染天堂”效应（污染密集型企业倾向于将生产转移至环境标准相对较低、环境规制执行较松的国家或地区），实际减排效果并不理想。部分老企业可能对排污权“惜售”，影响市场有效供给，不利于排污权二级市场的发展。《中共中央办公厅 国务院办公厅关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》提出，到2027年，碳排放权、用水权交易制度基本完善，排污权交易制度建立健全。建议坚持“污染者付费、减排者受益”原则，逐步完善资源环境要素配额分配制度，实现现有企业初始排污权全面有偿取得。 规范排污权价格标准。根据《排污权出让收入管理暂行办法》规定，排污权使用费的征收标准由省级价格、财政、生态环境部门根据当地环境资源稀缺程度等四方面因素确定。目前，各试点地区排污权有偿使用的价格标准以及规定的有效期差异较大。比如在山西，排污权一次缴纳长期有效，价格为二氧化硫1.8万元/吨、氨氮3万元/吨；在河北，排污权有效期为5年，价格为二氧化硫0.75万元/吨、氨氮1.2万元/吨；在重庆，排污权有效期一年，价格为二氧化硫900元/吨、氨氮0.24万元/吨。较大的价格差异以及不同的制度规定，不利于全国统一生态环境市场的形成，也不利于排污权交易的跨区域发展。下一步，建议建立“基准价+浮动价”区域协调机制，打破污染物排放总量控制的地域隔离，真实反映区域生态价值。如2024年启动的长三角区域排污权有偿使用和交易试点，通过寻找区域差异中的“最大公约数”统一制度标准，跨区域交易得以从理念变为现实。后续可以逐步在京津冀、珠三角等重点区域扩大试点，积累区域实践经验。 适时调整污染物种类范围。目前，多数试点主要针对4种污染物开展有偿使用和交易，分别为化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物，相关污染物集中在量化可控、监测成熟的大气和水污染物层面。但影响生态环境质量的污染物还有很多，比如铅、汞等重金属，废水产生的总磷、总氮，以及挥发性有机物、固废、工业噪声等。部分省份征收范围长期未调整，与经济社会发展水平和环境治理成本脱节。下一步，建议结合本地发展实际、环境质量改善和政策要求，积极更新完善制度文件，及时调整纳入排污权有偿使用和交易范围的污染物种类。如近期印发的《云南省排污权有偿使用和交易管理办法（试行）》中，将挥发性有机物、总磷等四项“十五五”主要污染物排放总量控制指标以及该省特征污染物重金属，一并列为排污权有偿使用和交易的污染物种类，排污治理更加精细化、差异化。 此外，还需从加强顶层设计、界定排污权法律属性、加强与排污许可的制度衔接、明确部门职责等方面协同发力，推动排污权有偿使用和交易试点工作规范化、法治化，稳步从试点探索走向完善提升。 （作者单位：国家税务总局社保非税司）