多轮博弈：双支柱方案分歧减少

7月10日，二十国集团（G20）财长和央行行长在意大利北部城市威尼斯结束为期两天的会议。这是二十国集团今年以来举行的第三次财长和央行行长会议，也是新冠肺炎疫情暴发以来首次举行面对面会议。 会后发表的公报说，与会者就更稳定和更公平的国际税收框架达成历史性协议。G20轮值主席国意大利经济和财政部部长达尼埃莱·佛朗哥在会后举行的记者会上说，与会者对国际税收结构两大支柱的关键内容表示支持，即跨国企业的利润分配以及实施有效的全球最低企业税率。各国达成的共识将有助于在未来若干年使国际税收体制趋于稳定。 据了解，7月1日，经济合作与发展组织（OECD）/ G20 的BEPS包容性框架发表了《关于解决经济数字化带来的税收挑战的双支柱解决方案的声明》，宣布在包容性框架的139个成员中，已有130个接受双支柱方案。7月5日，秘鲁政府表示接受双支柱方案。这样，包容性框架就有131个成员接受了双支柱方案，为2021年内就国际税收规则全球共识解决方案达成实质性协议铺平了道路。 国际税收改革的漫漫征途 在数字化的影响下，具有百年历史的国际税收体系面对严峻的挑战。 自2013年G20圣彼得堡峰会委托OECD启动国际税收改革之税基侵蚀和利润转移（BEPS）项目以来，OECD一直在主导制定全球范围的税收改革方案。 经济数字化带来的税收挑战被确定为BEPS行动计划的主要关注领域之一。2015年10月，BEPS第1项行动计划（简称行动计划1）报告出炉。行动计划1报告指出，数字化可能加剧BEPS问题，同时提出了一系列更广泛的税收挑战。该报告将这些挑战确定为联结度、数据和定性三个方面。 2018年3月，《数字化带来的税收挑战——2018年中期报告》（简称中期报告）深入分析了不断变化中的新型商业模式，以及可能对国际税收体系（特别是现有的联结度和利润分配规则）产生的影响。 为了推动在基于共识的解决方案方面取得进展，包容性框架于2019年1月商定了一份政策说明，将相关建议归纳为双支柱：一个是联结度和利润分配，另一个是确保最低税收水平，并随后就双支柱提案向公众征求意见。 2020年1月，包容性框架发布了《关于双支柱方案应对经济数字化税收挑战的声明》。2020年10月，包容性框架发布了《经济数字化带来的税收挑战——支柱一和支柱二蓝图报告》，指出计划在2021年中期就双支柱所有政策内容达成一致，并预计最早于2022年开始实施支柱二。 从烽烟四起恢复到统一行动 双支柱方案税改进程一度受阻。2019年底，前任美国财长姆努钦提出“安全港”原则，主要内容是如果税改立法在华盛顿受阻，允许美国企业自愿选择遵守新的还是旧的税收规则，也可以选择不在境外纳税。这与支柱一的目标产生严重冲突，导致OECD领导下的多边全球税改谈判陷入僵局。 与此同时，由于经济增长乏力，特别是在新冠肺炎疫情对财政收入造成严重影响的情况下，一些国家把单方面对数字经济征税作为提高财政收入的手段，以缓解财政支出扩大的困境。欧盟部分成员国单方面开征的数字服务税，更是直指美国科技巨头企业，一度与美国剑拔弩张。 2019年7月，法国率先通过了全球首部数字服务税法；随后，奥地利、捷克、土耳其、意大利、英国等相继通过数字服务税法案。 特朗普政府选择退出数字服务税谈判，转而对奥地利、巴西和来自欧盟的共十个已通过或正考虑数字服务税的国家发起“301调查”，频频挥动报复性关税的武器进行反击，实施一系列反制措施。 2021年以来，美国拜登政府对国际税改采取与特朗普政府不同的态度。4月，美国向包容性框架各成员发出倡议，明确指出“美国将通过立法致力于改革最低税，并通过支柱二建立强健的全球最低税制度”。5月，美国财政部表示，全球最低企业税税率至少为15%，并称这是底线。 6月初，经过美国财政部部长耶伦的积极游说，在伦敦举行的G7财长和央行行长会议上，与会各国就支持双支柱方案达成了一致意见。G7成员国对双支柱方案的支持，显然为包容性框架成员压倒性接受双支柱方案奠定了基础。一旦双支柱方案落地实施，各国将取消现有的数字服务税措施。美欧之间围绕数据跨境流动和大型互联网企业的数字服务税争端将得到消弭。 各方直到最后一刻才做出让步 双支柱方案声明指出，支柱一将通过多边工具执行实施，预计OECD将为此拟定“税收多边公约”，在2022年开放给各国签署，在2023年开始实质性实施。支柱二将尽量简化执行规则，并设立安全港和简化机制。 包容性框架发表的声明显示，接受双支柱方案的131个成员不仅包括框架内所有主要经济体，还包括百慕大、开曼群岛和英属维尔京群岛等许多著名避税天堂。暂不接受双支柱方案的8个包容性框架成员包括3个欧盟成员国——爱尔兰、爱沙尼亚和匈牙利，以及巴巴多斯、圣文森特和格林纳丁斯、斯里兰卡、尼日利亚和肯尼亚。 6月1日刚刚履新的OECD秘书长马蒂亚斯·科尔曼指出，包容性框架成员压倒性多数接受双支柱方案殊为不易，各方直到最后一刻才做出让步，以照顾谈判桌上的各种利益，包括小经济体和发展中国家的利益，从而达成各方利益平衡的协议。 美国、德国、英国和法国对包容性框架发表接受双支柱方案的声明表示欢迎，认为这标志着全球税收改革迈出了关键一步。 一些暂不接受双支柱方案的包容性框架成员也表达了自身的考虑。 爱尔兰财政、公共支出与改革部部长帕斯卡尔·多诺霍表示，该国绝对致力于全球企业税制改革，但对15%的全球最低税率持保留态度。爱尔兰12.5%的企业所得税税率是爱尔兰具有国际竞争力的原因之一，他将启动一项关于OECD谈判的公众咨询计划，以就新出现的问题征求意见。 匈牙利总理欧尔班·维克托表示，OECD提议的全球最低税率是荒谬的，如果国际税收改革计划通过，匈牙利将面临大量民众失业的风险，因为该国目前企业所得税税率为9%，受冲击较大。 爱沙尼亚财政部表示，该国所得税制度比较特殊，只在利润分配环节征收企业所得税。因此，该国目前还没有准备好完全赞同双支柱方案。 路透社指出，包容性框架成员对双支柱方案仍存在歧见，但不愿加入的成员恐将面临被孤立的风险。 OECD秘书长科尔曼表示，将加快工作，以解决双支柱框架剩余的问题和制订方案的执行计划，预计在今年10月完成多边协议的签署。届时，运行近百年的国际税收规则将实质性开启重塑进程。