面对双支柱方案：积极研判 做好预案

7月10日，二十国集团（G20）财长和央行行长第三次会议在威尼斯闭幕，会后发布的公报称，已就更稳定、更公平的国际税收框架达成历史性协议。此前，七国集团（G7）财长会议发布公报称，就全球最低企业税率达成历史性协议（以下简称“G7协议”），将向跨国企业征税的最低税率门槛设定为15%。随后，经济合作与发展组织（OECD）/G20包容性框架会议发布声明表示同意。此次会议指出，G20支持跨国企业利润重新分配、设置全球最低税等措施，并呼吁更多国家未来加入磋商。包括我国在内的全球132个国家和地区承诺加入协议。下一步，包容性框架成员将致力于2022年底前完成支柱二立法进程，并在2023年付诸实施。我国应密切跟踪全球最低税方案进展，准确研判，妥善应对，做好政策储备。 双支柱方案的进展与问题 G7会议公报分别提及了双支柱提案。在支柱一提案方面，会议公报承诺将新的征税权分配给市场管辖区，针对“规模最大和利润最高的跨国企业”（通常利润率超过10%），由市场国税务部门征收税率为20%的超额利润税。目前尚不清楚这项提议是否仅限于美国所提议的100家跨国巨头，还是会更广泛地适用于更多的跨国公司。在支柱二提案方面，G7财长承诺引入税率为15%的全球最低企业税率，从而结束各国依靠降低税率“逐底竞争”吸引跨国企业所引发的税收流失问题。由于采用分国别（地区）计算方式，此项举措可能会限制跨国集团将高税率国家收入与低税率国家收入混合，从而减少实际税负的能力。 此外，G7国家做出一项重要承诺，同意在促进新的国际税收规则适用与废除国内数字服务税及其他类似措施之间实现有效协调。 OECD秘书长马蒂亚斯·科尔曼对G7财长会议达成的全球最低企业税率协议表示欢迎。在双支柱声明得到130个国家和司法管辖区支持后，科尔曼表示，对于应对数字经济带来的税收挑战以及寻找最佳解决方案，国际合作比以往任何时候都显得更加重要……不过，目前的双支柱方案但仍有相当一部分分歧亟待解决。 支柱一方面，声明中确定实施金额A的多边工具将于2022年制定并开放签署，以期于2023年生效；金额B相关工作将于2022年底前完成。但对于支柱一的适用范围和实施步骤、争端预防和解决机制的应用以及重新分配利润量的思路，与会各方仍然存在分歧。支柱二方面，虽然OECD不要求包容性框架成员将跨国企业的有效税率维持在同一水平，但倘若全球最低税规则协调框架的技术细节未能在追求低税率的国家得以确定，那么支柱二将成为税收不确定性、涉税争议和双重征税的直接导火索。 美欧政治和外交博弈 此次美国政府主导的全球最低企业税率协议深刻反映了美欧等国的政治博弈和现实需求。 从美国角度看。G7协议发布后，美国财政部部长珍妮特·耶伦盛赞此举是“多边主义的复兴”，反映着美欧之间深度合作协调解决更广泛全球问题的共同愿望。然而，美国“POLITICO”网站指出，拜登政府的外交政策只不过是“更具多边视角的‘美国优先’政策”。美国对欧洲的重视仅仅停留在外交层面的拉拢，本质依然是维护和巩固自身的经济垄断地位，力求达到“一石三鸟”的目的： 首先，由于美国拥有大部分数字巨头企业，此番行动的最终目的是通过制定全球统一的征税规则，避免各国单独开征数字税，从而将税款截留在美国境内。其次，在应对新冠疫情和强化基础设施建设的背景下，拜登政府亦希望借由全球最低税为其接连颁布的新法案注资，保持甚至提高美国对外来投资的吸引力，同时巩固美国在国际税收规则制定中的主导地位。最后，面对中国等发展中国家的经济崛起态势，美国更希望通过借此实现投资回流，挤压发展中国家“弯道超车”的空间，尽全力维护自身的经济垄断地位。正是在这一点上，美国与G7其他国家不谋而合，成为此次协议达成的重要政治基础。 从欧洲角度看。长期以来，美国数字巨头在英国、法国和意大利等G7国家几乎未设立实体存在，这导致G7国家税收权益大幅流失。为此，上述国家相继开征数字服务税（DST），但遭到美国政府的强烈反对和关税报复，美欧贸易摩擦与税收争端不断升级。欧洲国家普遍希望借由G7协议缓解两方之间的经贸税收矛盾，以退为进确保其更加关注的支柱一尽快落地，最大限度争取市场国征税权，也可弥补新冠肺炎疫情所带来的财政亏空。例如，英国财长瑞希·苏纳克认为，G7协议将确保“正确的公司在正确的地点缴纳金额正确的税款”，直接呼应了支柱一的核心理念。而美国财政部部长耶伦在其发言中根本未提及支柱一，更多关注的是支柱二，认为其将为美国联邦政府筹集更多的税收收入。对于美国来说，支柱一不仅需要在全球达成一致，而且在美国立法必须获得国会通过，而支柱二则可以单边运行，越多国家参与效果将会越好。法国、意大利、英国坚持待美国国会通过有关支柱一的法案后再废除单边征收的数字服务税。 欧洲少数低税率国家对全球最低企业税较为抵触。爱尔兰财政部长多诺霍表示：“任何协议都必须满足小国和大国、发达国家和发展中国家的需求……鉴于小国没有像大国那样的规模，为了增加对外投资的吸引力，应该允许其保持较低的税率”。尽管占全球国内生产总值（GDP）将近90%的130个国家和税收管辖区表态支持OECD的双支柱声明，但长期受益于低税率的爱尔兰、匈牙利等国家坚决持反对意见。倘若低税率国家迟迟不肯加入协议，美国是否会通过惩罚性措施迫使其就范，仍然值得后续关注。 因此，美欧为了遏制中国崛起而进入的“蜜月期”能维持多久，仍未可知。有媒体称，避税天堂将因全球最低企业税协议的达成而进入“凛冬”，未免言之过早。 维护我国的税收利益和国家权益 我国应积极研判，做好预案，切实维护好我国的税收利益和国家权益。 坚持多边主义，兼顾各方利益。中国始终秉持多边主义的精神和开放合作的态度参与经济数字化税收方案的磋商和设计，推动建设新型国际税收关系。下一步，建议继续在包容性框架下强调税率和税基等技术性细节的确定，在维护国家税收利益和兼顾广大发展中国家共同利益的基础上推进全球征税方案。 善用国际税收话语权，代表发展中国家发声。全球最低税方案主要代表欧美发达国家的主流观点，作为世界第二大经济体的中国，立场举足轻重。建议我国善用国际税收话语权日益提升的契机，继续在包容性框架下强调税率和税基等技术性细节的确定，依托“一带一路”税收征管合作机制，引导和鼓励发展中国家抱团发声，切实维护好税收利益。 把握进度节奏，灵活执行协议。对美国联合G7其他国家对跨国企业实施征税，我国应谨防发达国家阻止产业与技术向发展中国家转移，谋求对全球现有“经济秩序”与“产业格局”固化的问题。须知一旦“低税收效应”失灵，许多发展中国家对全球资本与技术的吸引力将大幅下降，也将永远地错失产业升级的机会。特别值得注意的是，中国的“走出去”企业也将面对更高的税收门槛。对此，建议我国提出针对不同国家的国情与发展阶段，允许更加灵活地执行协议，把握好协议实施的进度和节奏，从而为我国企业走出去争取发展时间。 充分测算影响，做好政策储备。与支柱一相比，将全球最低有效税率设定为15%的支柱二对我国跨国企业的影响更为显著，应予以高度重视和充分评估。我国《企业所得税法》规定法定税率为25%，但在适用高新技术企业等优惠政策后，企业的实际税率极有可能低于15%。这就意味着我国为减轻企业税负所制定的优惠政策效应将被最低税率所抵消，更意味着企业实际税率低于最低税率部分的税款，很可能将被境外税收管辖区征收。这不仅增加了企业税收负担，更造成国家税收利益的外流。为此，建议我国在税收政策层面坚持以我为主，不因全球最低企业税率的确定而盲目动摇现行税收优惠政策体系。同时，我国税务部门应探索运用系统思维，在企业所得税与增值税、财政补贴与税收优惠之间进行联动调整，例如，可以考虑允许企业自行选择适用或放弃适用企业所得税优惠，然后通过增值税低税率优惠与全额留抵退税政策对其额外增加的税负予以抵补。在税收征管层面，建议根据支柱二或G20协议后续研究确定的相关细则，在“金税四期”中设计开发以辖区或全球境外实体为单位的实际税率测算、数据共享系统以及税款缴纳系统等，确保上述税收政策在制定时“有数可依”，在执行时“有章可循”。