构建适配“立体用海”的税费政策体系

过去，“一个萝卜一个坑”的平面用海模式，常常让不同项目“抢地盘”，宝贵的海洋空间难以高效利用。立体用海即海域分层立体利用，是海洋强国战略与“双碳”目标下的核心开发模式，更是推动海洋经济提质增效、释放海域综合价值的重要路径。当前，海上风电、海底管网、深海采矿、生态养殖等多业态叠加的立体用海格局已初步形成。 从税收视角看，现行税费政策以传统平面用海为设计基础，与立体用海的三维属性、动态特征、协同发展需求不相适配，存在政策缺口。笔者建议围绕“精准调控、动态征管、协同分配”的思路，构建完善适配立体用海的税费政策体系，为海洋经济高质量发展提供更好的制度支撑。 现行涉海税费制度根植于平面用海框架 根据《中华人民共和国海域使用管理法》，海域包含我国内水、领海的水面、水体、海床和底土。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。国家建立海域使用权登记制度，依法登记的海域使用权受法律保护。 海域利用税费政策已形成专属与通用结合的体系。专属税费含海域使用金、资源税、环境保护税；通用税费有增值税、企业所得税等。分配上，海域使用金中央与地方按用海类型分成，海洋油气资源税归中央，环保税属地方；增值税、企业所得税中央与地方按比例分成。其中，海域使用金划转税务部门征收后，征管规范性得到提升。尽管环保税、资源税已覆盖海洋开发部分外部成本与资源消耗环节，但现行税费制度整体仍根植于平面用海管理框架，尚未形成适配立体用海的系统性制度体系，存在区域政策碎片化、调控精准性不足、协同机制缺失等问题，政策支撑作用尚未充分发挥。 税费政策及征管设计与立体用海需求尚存适配缺口 税制设计有待完善。现行税制设计未能完全反映技术成本、生态影响等因素，对新兴业态的覆盖也有所不足。例如，现行资源税对海域矿产多采用从价计征模式，未与开采强度、生态损害挂钩，未区分海床与底土不同层级的开采难度差异。整体税率设计对不同海域生态承载力差异缺乏考量，对红树林保护区、中华白海豚迁徙通道、珊瑚礁保护区等生态高敏感区域，未设置差异化累进税率。税收支持政策未与生态修复、技术创新深度绑定，对人工鱼礁建设、海草床修复、低扰动采矿等生态友好行为激励不足，且区域优惠政策碎片化。此外，在立体用海场景下，如何精准核算各层级海域占用面积、开发强度，科学确定计税依据，需要进一步研究。 征管效能有待提升。现行征管手段主要依靠人工申报与平面数据核查，无法实时追踪海底采矿深度调整、海上风电空域使用范围调整、洋流影响下的养殖区域迁移等动态情况。海洋、生态环境、税务、海事等部门存在“数据孤岛”，生态环境部门的水质实时监测数据、海洋部门的海域使用权变更数据、海事部门的船舶海上作业范围监测数据未实现全国性互联互通，计税依据缺乏生态维度与空间维度支撑。对跨区域用海项目，跨部门、跨区域协同机制不完善。 收益分配有待优化。在跨省、跨区域用海项目较多的大背景下，现行涉海税收收入分配机制未针对立体用海特征制定量化标准，一些项目如跨省海底电缆、跨区域生态养殖等项目，难以按照用海实际情况与生态影响核算分成，部分沿海地区承担生态修复成本却未获得对应税收分成，降低地方协同治理主动性。并且，海域使用金、资源税等收入多纳入一般公共预算，尚未设立国家层面的跨区域海洋生态补偿专项基金，上游开发造成的下游海域污染往往无法通过税收收益反哺修复。 完善税费政策体系 推动海域使用从“抢地盘”到“分楼层” 推动海洋经济高质量发展，海南等地创新推行海域立体分层设权，为海域空间精准划分“楼层”。笔者建议，从税制优化、征管创新、收益完善三方面发力，构建适配立体用海的完善税费政策体系。 优化税制设计，提升精准调控能力。依据海域使用管理法四层海域划分标准，探索研究与各层级使用权相匹配的税费制度设计，例如对底土深层开采实施差异化计税等，精准覆盖分层开发的技术成本与生态外部性。优化差异税率和税收优惠政策设计，推动实现税负与实际用海规模、生态影响精准匹配。构建完善“生态敏感度+开发强度”双维度累进税率体系，对污染项目实现“惩罚强度与违规程度匹配”。对人工鱼礁建设、海草床修复等生态修复项目，以及低扰动采矿、环保型养殖等生态友好技术，强化激励。 创新征管机制，强化动态协同效能。探索依托GIS空间技术等手段，实时追踪各层级用海动态。整合自然资源部海域分层确权数据、生态环境部海洋生态监测数据、海事部门作业数据及企业经营数据，建立“权利—生态—经济”联动数据库。同时，制定全国性征管规则与争议解决办法，明确跨区域用海项目税收征管事项。可考虑开展区块链技术征管试点，将海域使用权流转合同、税款缴纳信息、生态修复投入凭证写入分布式账本，通过智能合约自动核算转租、拆分跨区域用海项目等相关税收，利用区块链可追溯性核验企业交易、收入等真实性。 完善分配体系，夯实跨区域协同发展制度基础。制定全国统一的跨区域分配标准。采用“开发贡献度+生态影响度”双维度核算体系，开发贡献度按项目投资额、就业带动规模量化，生态影响度参考环境评估报告中的生态损耗系数确定权重，确保税收分配与地方责任、成本承担精准匹配，激发跨区域协同治理动力。同时，完善专项补偿与民生保障机制。设立国家级海洋生态补偿专项转移支付制度，定向补偿生态脆弱区、跨区域污染受损区域。设立全国渔民转型专项基金，用于渔民转产培训、深海养殖技术推广、小额贷款贴息。明确部分海域税收收入专项用于海洋生态修复，重点支持污染底泥清淤、人工鱼礁建设等项目，形成“开发征税—税收修复—修复支撑开发”的良性循环。 ［作者：余可系广东省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心广东财经大学研究基地特约研究员、广东财经大学财政税务学院副教授；李林木系广东财经大学财政税务学院院长、教授，中国国际税收研究会常务理事。本文为国家社科基金重大项目“数字智能时代我国税收治理体系优化与创新研究”（24&ZD169）的阶段性研究成果］