嵌入式监管：从监管理念到技术应用的革新

当前，嵌入式监管在全球税收征管中越来越多地被应用，将税收规则深度植入纳税人经营系统以达成实时、无缝的监管，有助于提高征收效率、降低遵从成本，也将进一步优化营商环境，为经济社会的数字化转型提供有力支撑。 2026年1月1日，经济合作与发展组织（OECD）加密资产报告框架正式生效，首批覆盖48个国家和地区。这一新规被视为加密货币税务监管的分水岭，是嵌入式监管的典型实践。 嵌入式监管将税收征管自动化嵌入企业管理系统，使征管各环节无缝衔接，从而减轻企业的税收遵从负担。该理念在OECD于2025年5月发布的《税收征管3.0：从愿景到战略》报告中得到了进一步的丰富和强调，其核心内涵包括以纳税人为中心打造“无缝”税收流程，将身份认证、申报、计算、缴税等环节更多地在纳税人自有系统内自动完成，以及税务部门的角色从事后稽查向事前监控和系统保障转变等。 嵌入式监管的必要性与现实难题 据OECD报告，当前全球税收流失率保守估计为税收总额的5%—10%。嵌入式监管通过系统自动执行规则，可大幅减少因人为疏忽或故意逃避导致的税款流失。以税收征管论坛54个成员经济体每年合计约13.7万亿欧元的收入为基数测算，若通过嵌入式监管将税收差距降至2%—4%，相当于每年可额外增加约2740亿欧元至5480亿欧元的税收收入。在社会遵从成本方面，据欧盟委员会估算，中小微企业的税收遵从成本高达其实缴税款的30%。嵌入式监管使纳税义务在业务系统中自动履行，能有效减轻企业，尤其是中小企业的税收遵从负担。 这一举措也有利于提升监管透明度与确定性，其目标是在经济活动发生的同时，通过技术手段在交易系统中自动完成对涉税数据的捕获、校验、计算与申报，实现税收监管与经济活动的高度同步。纳税人可在其内部系统中实时掌握税负情况，税务部门也能获得更及时、准确的数据，用于政策评估与风险分析。 然而，全面嵌入式监管的落地仍面临挑战。技术层面，它要求构建高度安全、可靠且操作性强的数字基础设施，确保海量涉税数据在税企系统间实时交换的安全与稳定。制度层面，需要清晰界定税务部门、纳税人、软件开发商、平台运营商等各方在监管生态中的权责利关系，并建立相应的法律框架与问责机制。治理层面，税务部门需从传统的“执法者”转型为“生态设计者”，应对不同行业、不同规模纳税人业务场景的复杂性，设计差异化的嵌入方案。 嵌入式监管的国际实践 多个国家已在不同层面开展了嵌入式监管的实践，强制推行电子发票成为实现嵌入式监管的普遍技术路径。与简单的电子化不同，结构化、可机器读取的电子发票要求企业通过应用程序编程（API）接口与税务系统实时或近实时连接，实现交易数据的自动报送，这使得税务部门能够从源头获取真实、结构化的交易数据。 爱沙尼亚实施跨系统直连监管。爱沙尼亚基于自2001年上线运行的X-Road数据交换平台，实现了税务部门与人口登记、商业银行、社会保障等公共及商业系统的深度互联。涉税信息得以在授权范围内实时、自动获取，纳税人无需向税务部门重复填报。这一基础设施不仅支撑了国内高效监管，还通过与芬兰构建跨境信任联盟，实现了两国税务部门在几分钟内交换纳税人信息，极大提升了跨境监管协作效率。该联盟自2017年6月运行以来，数据交换范围已扩展至药房处方、雇员收入报告等多个领域。 澳大利亚采取标准化报告监管。澳大利亚自2006年起实施的“标准化商业报告”项目，本质是通过统一数据标准实现监管要求的嵌入式整合。由财政部牵头制定可扩展商业报告语言数据标准，将税务、统计、监管等12个政府机构对企业的报告要求加以整合。企业借助一套标准化软件即可同时向多个机构报送所需数据。项目实施后，企业需报送的数据元素从9648个大幅精简至2838个，数据报送负担降低70%以上，每年为社会节省约8亿澳元。 英国实现系统对接与流程内嵌。英国自2019年起分阶段实施增值税的数字化申报，要求企业使用符合规定的会计软件通过API接口与税务系统直接对接。英国官方预计，该举措能使增值税的税收差距从约10%降至2%—4%。其更成熟的实践是实时运作的薪资所得税代扣代缴系统，该系统的核心是将税法计算规则直接内嵌于雇主的薪酬支付软件中，在计算薪资时自动完成应纳税额核算与扣缴。据统计，使用该系统产生的税收差距率不足1%，相比之下，中小企业自行申报的税收差距率则高达15%。 意大利推行全域电子发票监管。意大利自2019年起，将强制电子发票系统的适用范围从公共部门采购扩展至所有企业和个人之间的交易，成为欧盟唯一对所有企业与政府机构、企业对企业、企业对消费者电子商务模式全面强制实施电子发票制度的国家。该体系要求所有交易实时向税务平台传输结构化发票数据，构建了最为彻底的交易数据嵌入式监管网络。据估算，该措施每年可为政府增加约20亿欧元的税收收入。 嵌入式监管的完善建议 笔者认为，从国际实践经验来看，构建完善高效的嵌入式税收监管体系有必要在制度和技术层面同步发力。 在制度层面，应推进构建更完善的法律保障。明确嵌入式监管模式下电子数据、数字签名、系统接口的法律效力。制定统一的涉税数据元标准、接口技术规范与安全认证规程，为税企系统深度互联、跨部门数据共享提供清晰的制度遵循，防止标准碎片化。 在技术层面，应筑牢安全与信任的防线。建立健全涵盖网络安全、数据加密、访问控制、审计追踪的全方位安全体系，将数据安全和纳税人隐私保护置于首位。同时，采用渐进式与差异化的技术改进和推进策略。遵循由点及面、从易到难的原则。可优先在数字化基础好、业务规则清晰的领域深化嵌入。针对大企业、平台企业、中小企业等不同主体，设计与其技术能力和业务特点相适应的嵌入方案与过渡期安排。 嵌入式税收监管不仅是技术应用的升级，更是监管理念、制度架构和治理方式的系统性革新。系统推进相关改革，有助于提高征收效率、降低遵从成本，也将进一步优化营商环境，为经济社会的数字化转型提供有力支撑。 （中国税务报社何振华税收宣传工作室供稿。作者单位：国家税务总局临澧县税务局）