探索碳市场与碳税协同治理新机制

党的二十届四中全会提出，落实促进绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格、科技、环保政策。碳定价作为市场化减排的核心机制，其体系完善与创新十分重要。当下，我国碳市场稳健起步，应分析“协同施策”的国际经验，进一步健全我国绿色低碳发展政策体系。 碳市场与碳税协同共进的国际趋势 当前，全球碳定价呈现碳排放交易系统（ETS）与碳税协同共进的趋势。根据世界银行发布的最新报告《2025年碳定价现状与趋势》，截至2025年4月，全球已实施的碳定价机制共80种，包括43项碳税和37个ETS，全球覆盖比例突破28%，覆盖经济体量占全球生产总值的近2/3，全球碳定价机制覆盖范围持续扩大。其中，北欧国家、欧盟和加拿大等在两者的协同设计上起步早、体系成熟。 北欧国家坚持碳税先行与“税收中性”。芬兰于1990年开征碳税，是首个实施碳税的国家，其征税范围逐步扩大，至2008年已基本覆盖全国能源行业。瑞典、挪威、丹麦等国随后跟进，并在政策设计中较好地贯彻了“税收中性”原则，即将碳税收入通过减免其他税负返还给社会。例如，瑞典在提高碳税税率的同时，降低企业和个人所得税负担，有效缓解了企业对竞争力受损的担忧，提升了公众接受度，实现了经济稳健增长与碳排放下降的双重目标。在欧盟碳排放交易体系（EU-ETS）启动后，北欧国家通过精细制度设计实现碳税与ETS的协同，普遍对纳入ETS的工业设施豁免碳税，界定政策边界，避免双重征税，保障了碳价信号的统一性与政策效率。 欧盟打造多层次协同体系。欧盟构建了一个复杂而精密的“多层次协同碳定价体系”，其核心特征是“权责清晰、功能互补”。在欧盟层面，EU-ETS作为基石，管控电力与能源密集型工业（如炼油、钢铁、水泥、造纸等）的大型固定排放源，通过设定绝对排放总量并逐年下降，确保减排效果的确定性。在国家层面，为填补EU-ETS的管控空白，多个欧盟成员国并行实施了本国碳税或功能等效的环境税。例如，法国、爱尔兰等国实施碳税，覆盖ETS未涉及的交通、建筑及中小企业分散的排放源，形成功能互补。欧盟体系的特点是“嵌套”模式：EU-ETS负责“抓大”，成员国碳税负责“管小”，二者在管控范围上无重叠，政策目标相互强化，共同构建覆盖全经济领域的碳定价网络，体现了在复杂政治经济体中实施有效碳定价的可行路径。 加拿大探索联邦框架下的“多元路径”。加拿大联邦政府推出“碳污染定价体系”，设定全国统一的碳价最低标准及逐年提高的路线图，同时允许各省根据自身情况选择实施碳税或符合严格标准的限额与交易体系。例如，不列颠哥伦比亚省实施碳税，覆盖全省70%—75%的排放；魁北克省则选择与美国加州链接的限额与交易体系；碳排放未达标的省份适用联邦碳税。联邦政府还将大部分碳税收入通过“加拿大碳奖励”项目返还居民，以减轻中低收入群体负担，增强社会公平性。加拿大的经验表明，全国性碳定价体系不必强求形式统一，可在确保减排力度和碳价信号一致的前提下，赋予地方政府灵活选择政策工具的空间，提升政策适应性与执行效率。 推进碳市场与环保税协同发展的政策建议 我国在构建碳定价体系的过程中，选择了以碳市场为先导的路径，并依托已开征的环境保护税发挥协同作用，暂未开征独立碳税。当前，全国碳市场运行总体平稳有序。《国务院关于应对气候变化和碳达峰碳中和工作情况的报告》显示，截至2025年6月底，全国碳市场碳排放配额累计成交量达6.7亿吨，累计成交额达459.3亿元，体现了市场机制在引导资源配置方面的积极作用。 笔者认为，可在此基础上，充分考虑覆盖范围、国际规则对接、制度定位等因素，以全国碳市场为核心、碳税为重要协同工具，进一步构建完善高效、协同、可持续的碳定价体系。 明确功能定位，实现无缝覆盖。应确立“ETS主体、碳税补充”的协同定位。基于我国环保税已构成绿色税收制度基础，近期修法进一步将挥发性有机物纳入征收范围，使其绿色税收功能更加完善。在此基础上，可考虑直接依托环保税作为协同发展的政策工具，无需另设独立碳税。同时，可借鉴欧盟“ETS抓大、碳税管小”的思路，继续将全国碳市场作为实现中长期减排目标的核心机制，逐步扩大行业覆盖、优化配额分配与交易机制。环保税中的“碳税”制度设计可定位为协同补充工具，通过对交通、建筑及未纳入碳市场的工业排放源实施税收调节，实现“排放范围互补、政策功能协同”的治理体系，提升整体减排效率与制度合力。 建立衔接机制，避免双重核算。应构建覆盖互补与成本抵扣的衔接机制。北欧国家的实践表明，必须通过精细的制度设计防止对同一排放源重复计征碳成本。碳税应系统覆盖除ETS已管控设施直接燃烧排放外的所有化石燃料消耗，确保全经济领域碳定价无死角。同时，建立精准抵扣规则，允许受二者共同管辖的企业就ETS范围外燃料消耗已缴纳碳税在履约时等量抵扣，防止重复计征。例如，可通过标准化转化系数，允许企业按规定比例将碳排放权交易费用转换为碳税缴纳，或反向操作，确保政策公平与企业负担合理。 创新收入利用，促进公平转型。应实行以碳税收入循环利用为核心的渐进式机制优化。“税收中性”和收入循环利用是提升碳定价政策社会接受度和经济效率的核心。考虑到碳税可能增加部分行业与群体的成本压力，需重视其对产业竞争力与分配公平的潜在影响。对此，应在税制设计中贯彻“低起步、稳提升”的调整原则，同步公布税率优化与征管覆盖的中长期路线图，并可对受影响显著行为设置过渡期税收优惠。同时，遵循税收中性原则，将碳税新增收入通过减免企业所得税、降低社保缴费或设立绿色转型基金等方式返还经营主体与社会公众，促进绿色技术创新与产业升级，实现环境改善与经济发展协同增效。 加强顶层设计，推动地方试点。应加强顶层设计与法律保障，通过区域与行业试点稳步推进。在确保全国碳价信号统一和减排目标一致的前提下，允许有条件的省市开展差异化碳定价协同试点，形成统一灵活的推进格局。建议从国家层面开展可行性研究与方案设计，明确环保税与ETS协同的法律路径与实施细则。结合区域经济发展与产业结构差异，因地制宜采用税收优惠、差别税率及绿色金融等工具，减轻实施阻力。同时，完善碳排放监测、报告与核算体系，建立产品碳足迹管理与标识认证制度，提升数据一致性与公信力。此外，应积极参与全球气候治理，推动碳核算、碳足迹等标准与国际接轨，加强绿色经贸合作。 （作者系国家税务总局税务干部学院教授）