税收支持新质生产力发展要分业施策

在加快形成同新质生产力更相适应的生产关系的过程中，为避免财政收入过度损失和要素配置扭曲，更好发挥税收调节资源配置的作用，制定和实施税收支持政策须遵循经济效率原则。 发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》对因地制宜发展新质生产力作出重要部署，明确提出“加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力”。12月8日，中共中央政治局召开会议分析研究2026年经济工作，强调“因地制宜发展新质生产力”。可以看出，发展新质生产力已成为当前我国经济工作的重心之一。 国家税务总局发布的数据也显示，今年前10个月，现行支持科技创新和制造业的主要政策实现减税降费及退税23725亿元。在税费优惠等一系列政策措施支持下，企业创新动能持续迸发，带动创新产业实现较快增长。发票数据显示，1月—11月，全国高技术产业销售收入同比增长14.7%，特别是智能设备制造业销售收入同比增长28.2%，延续快速增长态势。这些数据表明，在税收等政策协同助力下，各类先进生产要素正在向发展新质生产力集聚转化，我国新质生产力正加快发展。 面向“十五五”，进一步发挥税收职能作用，是因地制宜发展新质生产力的必然要求，也是高质量推进中国式现代化税务实践的应有之举。 税收对新质生产力发展具有重要作用 在新质生产力发展过程中，税收作为政府与市场之间的纽带，对经济活动主体的行为和决策具有导向性，其可以通过促进生产要素质量提升、引导创新要素集聚、激励产业发展，实现“技术突破—资源配置—产业升级”良性循环，对新质生产力的形成与发展发挥着重要作用。 税收促进生产要素质量提升，推动技术革命性突破。按照马克思主义基本原理，生产力要素主要包括劳动者、劳动资料和劳动对象。从劳动者层面看，可以发挥税收的收入分配调节职能，通过加大对从事基础研究和原始创新领域科技人才的所得税优惠力度，扩大科技创新奖项免税范围等，逐步形成激励人才创新的税收支持政策体系，为技术革命性突破提供人才支撑。从劳动资料层面看，研发费用加计扣除政策等有助于减轻企业在创新和改造过程中的资金压力，引导企业通过改进流程、提升技术以实现劳动资料迭代升级，为技术革命性突破提供动力源泉。从劳动对象层面看，加大对基础研究的税收支持力度，可以鼓励企业将更多的技术要素注入原材料研发，使劳动对象的种类和形态得以拓展，为技术革命性突破提供基础保障。 税收引导创新要素集聚，提高科技资源配置效率。为实现科技创新资源的有效配置，在出现市场失灵时，单纯依靠市场“无形之手”很难将物质资本、人力资源和技术要素及时配置到有利于形成新质生产力的产业中，需要依靠政府“有形之手”发挥重要的调节作用，由政府采取一定措施对资源配置进行适当调节，使各要素之间实现高效协同和最佳组合，达到“1+1＞2”的效果。例如，可以通过实施精准有效的税收支持政策，引导资源及时配置到有利于形成新质生产力的重要领域和关键环节中，推动创新要素向企业端集聚。 税收激励产业发展，推动构建现代化产业体系。产业是生产力的载体，科技成果只有产业化才能成为社会生产力，因此，构建现代化产业体系是发展新质生产力的落脚点。一方面，可以通过完善税收激励体系，引导社会资本加大对新兴产业和未来产业的投资力度。当某些新兴产业和未来产业蕴藏着发展新质生产力的新动能，应及时对这些产业给予一定的支持，向市场传递政府认可和看好其发展前景的积极信号，引导社会资本向特定产业集中。另一方面，培育和发展新质生产力不是完全推翻传统产业，而是在一定程度上推动传统产业改造升级，使新旧动能有序转换，可以通过精准调整和优化税收政策，助推传统产业攀高逐新。 税收制度属于生产关系的范畴，在加快形成同新质生产力更相适应的生产关系的过程中，为避免财政收入过度损失和要素配置扭曲，更好发挥税收调节资源配置的作用，制定和实施税收支持政策须遵循经济效率原则。具体而言，在新质生产力发展的初始阶段，原创性、颠覆性科技创新突破主要依靠“自由探索”式的科研活动，由于这类科研活动往往发生在具有较强不确定性的前沿技术领域，结果难以预见，政府很难预先设置一条加快新质生产力发展的实践路径，但可以研判经济活动主体创新过程中的行为方式和资源配置倾向，科学合理设计税制要素引导资源配置。因此，在新质生产力形成的领域、内容和结果无法确定时，税收政策和制度设计应秉持中性原则，以维护市场配置资源效率，尽可能避免因非中性税收政策而导致的效率损失；在新质生产力形成的领域、内容和结果可以确定时，政府可以对相关经济活动主体给予一定的税收支持政策，对经济活动主体所承担的风险进行补偿，使其外部效应内部化，为新质生产力的形成和发展带来正向激励。 更好地支持新质生产力发展的建议 为更好地因地制宜发展新质生产力，笔者建议，税制改革与税收政策优化应从以下几方面着手： 深化税制改革，提升税收支持政策精准性。其一，适时进一步简并增值税税率结构，着力完善增值税制度中尚未打通抵扣链条的制度要素，坚持税收中性原则。其二，完善税收激励体系，重点关注新材料、人工智能、数字技术等能够催生新质生产力的新兴产业和未来产业领域，精准实施税收支持政策，同时还应优化成果转化阶段的税收支持政策，进一步畅通科技成果转化应用渠道。 落实税收法定原则，建立税收激励评估机制。一个理想的、能够有效支持因地制宜发展新质生产力的税收政策环境，应当是法治化、稳定且可预期的。一方面，应提高税收优惠政策的立法层级，清理规范各类碎片化、临时性的政策规定，增强政策稳定性与透明度。另一方面，应建立并完善税收激励的预算管理与评估机制，引入“落日条款”，对政策效果进行科学研判。我国产业门类齐全，不同产业的新质生产力发展规律各不相同。因此，有效支持因地制宜发展新质生产力的税收政策须实现“分业施策、有增有减、有进有退”的动态优化，以提升政府有限资源的运用效率。 加强税收政策与金融、科技、产业、区域等政策的协同配合。应推动实现从“政策叠加”到“政策协同”的转变。其一，构建跨部门协同治理机制，依托全国一体化政务服务平台和税务大数据，建立跨部门政策信息共享模块，以实现税收信用、研发数据、投资项目、产业资质等信息跨部门共享，形成企业“创新画像”。其二，增强宏观政策取向一致性，把税收政策和其他公共政策统一纳入宏观政策取向一致性评估，强化政策协同、资源统筹、评价联动，提升政策整体效能，确保政策体系始终与新质生产力发展同频共振。 [作者：谷成系东北财经大学财政税务学院院长、教授，秦亦兵系东北财经大学财政税务学院博士研究生。本文为国家社会科学基金重大项目“推动全国统一大市场建设的财税体制改革研究”（24&ZD066）的阶段性研究成果]