着眼“投资于人”，优化健康财政政策

在平衡财政向功能财政转型的背景下，有必要将健康税、健康领域财政支出等功能性财政工具，作为实施“投资于人”战略的重要切入点，进一步优化健康财税政策，为实现人口高质量发展提供坚实的制度支撑。 2023年，习近平总书记主持召开二十届中央财经委员会第一次会议强调，“把‘投资于物’同‘投资于人’紧密结合起来，尽力而为、量力而行，建立健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系”。今年，“投资于人”被首次写入政府工作报告，提出“推动更多资金资源‘投资于人’、服务于民生”。不久前召开的党的二十届四中全会再次强调“投资于物和投资于人紧密结合”，并对加大保障和改善民生力度作出具体部署。 健康作为人力资本的重要组成部分，是夯实人口高质量发展的基础。通过优化健康财政政策，能够为提升我国人口健康水平、改善劳动供给质量提供坚实支撑，也是落实“投资于人”战略的重要途径。 健康财政政策是提升人力资本的有效投资 当前，全球性人口老龄化加速与劳动年龄人口供给下降，使得经济发展由依赖传统要素投入与物质资本积累，转向以人力资本为核心的创新驱动模式。我国进入新发展阶段以来，人民群众对健康、教育、社会保障等公共服务提出了更高要求。随着“投资于人”相继写入政府工作报告、“十五五”规划建议，进一步反映了我国经济发展由要素驱动向创新驱动、由物质繁荣向人的全面发展的转型。相较于“投资于物”，“投资于人”侧重长期回报和可持续增长，具有丰富内涵，不仅强调教育培训、技能提升、健康保障等投入，也注重通过制度创新营造激励创新的社会环境。通过教育强国建设、健全职业技能培训制度和社会保障网络等，构建贯穿全生命周期的人力资本发展体系，以教育公平、健康普惠和社会参与为支撑，促进创新活力的持续释放。这是实现高质量发展的必由之路，也是贯彻坚持以人民为中心的发展思想的重要路径。 健康经济学将公民健康视为特殊的人力资本存量，健康损失即为人力资本折旧，旨在促进全民健康的财政政策则可视为提升人力资本的有效投资。在财政政策经历从平衡财政向功能财政转型的背景下，近年来世界卫生组织倡导各国秉持健康理念，出台并完善健康财政政策，如通过出台健康税、健康领域财政支出等典型的功能性财政工具，构建健康财政政策体系，引导居民健康消费行为，强化拓展人力资本投资，进而提升劳动供给质量。笔者认为，有必要将健康财政政策作为实施“投资于人”战略的重要切入点，进一步优化我国健康财税政策，为实现人口高质量发展提供坚实的制度支撑。 健康税成为财政和公共卫生领域的重要调控工具 当前，健康税已成为多国重要的健康促进政策。根据经济合作与发展组织（OECD）发布的相关数据，截至2022年，各成员国健康税（包括烟草税、酒精税和含糖饮料税）收入平均占各国税收收入的2.24%、占各国生产总值（GDP）的0.74%。健康税既能创造财政收入，又能改善公众健康状况，已成为各国财政和公共卫生领域的重要调控工具。 具体来看，在烟草税领域，澳大利亚和法国以高烟草税著称。澳大利亚烟草税采用从量税，且税制每年根据通胀率调整。今年9月起，对于每支烟草含量不超过0.8克的普通香烟，每支征税约1.5澳元；对于非支装或每支烟草含量超过0.8克的香烟，每千克征税约2397澳元。澳大利亚烟草税控烟效果显著，过去十年间，该国公民吸烟率下降超过40%，并且收入稳定，约占该国GDP的0.7%。法国自2012年起持续提高烟草税，一包售价约11.5欧元的香烟含特定消费税约6.3欧元。2012年—2022年，法国烟草税收入占其总税收的比重稳定在1%—2%之间。在酒精税领域，智利实施分级税率的从价税，酒精浓度30%及以上的饮料适用31.5%税率，低于30%的则适用20.5%税率。新西兰除常规酒精税外，还对进口酒征收“等价消费税”，即100%的从价税。芬兰、冰岛等北欧国家的酒精税收入占GDP的比重均超过0.6%，不仅有效抑制高风险饮酒行为，还筹集到大量财政收入。近年来，含糖饮料税成为了健康税体系中最具创新性的税种。少数国家采用从价计征的方式，如印度自2017年起对含糖饮料征收40%的从价税，卡塔尔自2019年起对能量饮料征收等价消费税。大部分国家采用从量计征的方式，如爱尔兰自2018年起对每百毫升含糖量5克—8克的饮料每升征收0.2美元的消费税；对每百毫升含糖量超过8克的饮料每升征收0.3美元的消费税。美国加利福尼亚州伯克利市自2015年起征收每盎司1美分的含糖饮料税；费城也从2017年起对含糖饮料征税，每盎司1.5美分，开征后第一年，费城及周边城镇的含糖饮料消费量骤降38%，含糖饮料税在引导健康消费方面发挥了显著作用。墨西哥自2014年起对含糖饮料征收每升1比索的特别税，开征后含糖饮料消费量下降约10%，儿童肥胖率增速明显放缓。此外，墨西哥还对每百克热量超过275卡路里的“垃圾食品”征收8%的特别税。英国于2018年推出软饮料行业税，采取三级税率，对每百毫升饮料中含糖量未超过5克的软饮料免税；对每百毫升超过5克的征税18便士；对每百毫升超过8克的征税24便士。2018年，英国的含糖饮料税收入为1.54亿英镑，主要用于资助儿童体育、营养与教育等相关工作。法国自2012年起征收含糖饮料税，该税收收入被纳入国民医疗保险计划，专项用于社会保障支出。 各国还通过加大健康领域财政支出力度促进国民健康。如澳大利亚2023年—2024年公共卫生领域的政府支出高达54亿澳元，支出覆盖范围广泛，其中疫苗接种支出24亿澳元，占比44%左右。新加坡通过国家免疫规划体系，将儿童和成人疫苗接种作为促进全民公共健康的重要手段，筹资模式为政府补贴、储蓄和保险相结合。 优化健康财政政策，推动更多资金资源“投资于人” 当前，我国征收的健康税主要是烟、酒类消费税。历经多次改革，居民消费烟、酒类产品的成本大幅提升，一定程度上实现了控烟与抑制酒精危害的目标。同时，我国不断加大健康领域财政支出力度，逐步建成以基本医疗保险为主体，医疗救助为托底，补充医疗保险、商业健康保险、慈善捐赠、医疗互助共同发展的医疗保障体系。为进一步落实“十五五”规划建议中“加快建设健康中国”“促进人口高质量发展”相关部署，笔者认为，应持续优化健康财政政策，推动更多资金资源“投资于人”。 完善健康税收体系。国际经验表明，健康税收入稳定，且有效引导健康消费行为。结合我国健康税主要集中于烟、酒相关的消费税领域的实际情况，笔者建议，一是进一步优化烟、酒类消费税税率结构。数据显示，我国卷烟的税额占其零售价格的比重约为50%，低于世卫组织推荐的75%标准。酒精制品的税额占其零售价格的比重也低于主要发达国家。对此，不妨探讨烟、酒类消费税税率是否有必要进一步优化，以更好发挥健康税引导健康消费行为的功能。如我国现行卷烟消费税实行以从价税为主、从量税为辅的混合税制，若仅单纯提高从价税，吸烟者可能会替代性地使用低价卷烟，难以实现控烟的政策效果，所以应适当增加从量税比重，避免出现替代效应。二是审慎推动烟、酒类消费税改革。目前，烟、酒类消费税主要在生产环节征收，卷烟、电子烟除生产环节外还在批发环节征税。虽然消费税征收环节后移是明确的改革方向，但考虑到产烟大省、产酒大省的税收利益，以及征管效率等问题，应审慎推进烟、酒类消费税后移征收，适合在批发或零售环节征收的可予以调整，不适合的可继续在生产环节征收，不搞“一刀切”。三是审慎开征新型健康税种。当前，出于各种各样的考虑，社会上对是否引入含糖饮料税的讨论有很多，笔者认为，贸然开征新税种，可能不利于消费市场稳定，引发舆情，若经研究后确有必要开征新税种，也应强化舆论引导，着力提升公众对高糖高脂食品有害性的认知。 适当增加健康领域财政支出。当前，我国健康领域的财政支出仍存在“重治疗、轻预防”的问题。笔者建议，一是强化健康优先导向，优化财政支出结构。关注财政支出的长期效益，进一步提高卫生健康支出在一般公共预算支出中的比重，包括扩大公共卫生体系投资、提高基层医疗卫生机构财政补助标准、推进重大慢病防控专项资金制度化等。二是将健康因素纳入财政资金绩效评价体系。目前，我国财政资金绩效评价仍以经济产出和项目执行效率为主，缺乏对健康收益和人力资本提升等的考量。应引入健康相关评价指标，将公共财政支出对居民健康水平提升、疾病负担降低、健康寿命延长等指标的改善程度纳入绩效评价范畴。同时，可借鉴OECD国家经验，开展健康财政支出绩效评估试点，强化数据监测与信息公开，确保财政资源精准投向疾病预防、健康促进等领域，提升财政资金使用的长期效益。三是科学界定中央和地方在健康领域的事权与支出责任。当前，公共卫生服务存在地方财政负担偏重、区域投入差距明显等问题，基层健康服务供给能力不足。有必要科学界定中央和地方的事权与支出责任，中央政府应承担更多基本医疗服务、慢病管理、健康教育等公共品的供给，并通过转移支付机制，增加对中西部地区的专项补助，推动公共卫生健康区域间协调发展。 引导健康行为和支持健康产业发展。通过财税政策可有效引导居民健康生活，以及企业和社会资本投向医疗健康领域，这有助于提高人力资本质量，实现可持续发展。笔者建议，一是完善个人所得税制度，增强公众健康意识。现行个人所得税专项附加扣除涵盖大病医疗项目，为进一步体现健康管理的重要性，可考虑借鉴国外经验，将预防性健康体检、商业健康保险支出等纳入扣除范围，鼓励居民定期体检和购买保险。此举不仅减轻个人负担，还有助于降低公共卫生体系压力，提升整体人口健康水平。二是精准有效支持健康产业，推动企业创新与服务升级。企业是“投资于人”战略的重要实施主体。对于从事卫生健康技术创新和产品研发的企业，应提供精准有效的财税支持政策。如在规范税收优惠政策的前提下，落实并进一步优化新药研发、数字健康平台建设等项目适用的研发费用加计扣除政策；对于提供健康管理、康复服务、老年照护等社会性服务的企业，落实并进一步优化现行的增值税、所得税政策。 （作者：何辉系首都经济贸易大学财政税务学院副院长、教授，贾致博系首都经济贸易大学财政税务学院博士研究生）