进一步完善涉税公益诉讼

涉税公益诉讼是行政公益诉讼制度在税收领域的具体应用。2022年2月最高人民检察院印发《关于加强国有财产保护、国有土地使用权出让领域公益诉讼检察工作的通知》，明确将“偷逃税款案件”列入国有财产保护领域的公益诉讼范围。在此背景下，各地检察机关聚焦民间借贷利息个人所得税、成品油消费税、国有土地出让金等领域开展专项监督行动，涉税公益诉讼案件数量上升。笔者结合实践，分析涉税公益诉讼面临的问题，并提出改进思路与措施。 制度供给及实践操作中的问题 涉税公益诉讼作为行政公益诉讼的特定类型，目前在适用条件、实施标准以及具体运作等方面均存在制度供给及实践操作方面的问题。 受案范围缺乏权威界定。税收债权在法律属性和行权方式等方面，与具有确定性和既定存在的国有财产并非完全一致。一方面，未经申报或核定的税收债权并不等同于征收入库的国库资金；另一方面，国家税款入库需要纳税义务人的积极有效配合。实践中，检察机关一般以应征税款属于国有财产为由启动公益诉讼。笔者认为，这一启动条件在理论层面仍需进一步探讨，需进一步明确涉税公益诉讼适用的损害类型及损害幅度，以消除受案范围的认定争议。例如今年某地一起案例中，自然人欠缴税款的金额很小，是否必须提起涉税公益诉讼？在案涉税款及滞纳金已追缴到位的情况下，是否撤回起诉更为合适？从有效利用公益诉讼资源的角度，这些问题值得深入思考和探究。 损害结果归因主次错位。行政诉讼法规定了“检察建议督促履职+不依法履职诉讼”的公益诉讼程序构造，启动诉讼程序的关键是对税务机关是否依法履职进行认定。考虑到公益诉讼存在“与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系”的特征，需着重强调不依法履职与损害结果之间存在强因果关系，即应当区分损害结果主要是税务机关不作为导致还是纳税人不正确履行纳税义务原因导致。在税务机关败诉的一起案件中，纳税人未尽纳税申报义务，相关信息掌握部门亦未及时共享涉税信息，是导致税款未及时入库的主要原因，而并非税务机关主观上不作为不履职，法院在因果认定上失之偏颇。 履职尽责标准判断失当。依据最高检《人民检察院公益诉讼办案规则》关于行政机关未依法履行职责的情形规定，各地检察机关往往以税款是否足额征缴入库作为诉讼程序的启动标准。实践中出现检察机关对税务机关已穷尽行政职能及手段，但因客观条件难以实现税收利益仍被提起公益诉讼和确认怠于履职的现象，甚至还出现案涉税款和滞纳金已追缴到位，但相关税务机关仍被提起诉讼和确认怠于履职，未免有失当之处。 执法实践标准不一。民间借贷利息个人所得税征管对象主要为自然人。现行税收征管法对行政强制的规定，仅限于从事生产、经营的纳税人，暂未将自然人纳入税务机关可以直接采取行政强制的适用范围，当前税务实践中也鲜有对自然人实施行政强制的案例。但从现有的案例判罚结果来看，法院在裁判文书中指出，税务机关对自然人可以采取行政强制，导致在个案中税务机关被判败诉。同时，在实践中税务机关申请人民法院对自然人采取行政强制时，却往往难以得到法院支持。 改进思路与措施 完善涉税公益诉讼法律法规体系。建议以制定检察公益诉讼法为契机，通过全国人大制定法律的方式，进一步完善行政公益诉讼法律规范，并明确行政公益诉讼的定位、功能和受案范围等，统筹制定行政公益诉讼请求规则、审判规则、裁决规则、执行规则、监督规则等规范体系。同时，对“国有财产保护”统一认定标准，可由全国人大及其常委会作出解释或授权解释予以界定，以确保涉税公益诉讼于法有据、规范统一。 明确涉税公益诉讼程序的启动标准。建议确立“行为违法+结果损害+因果关系”的复合型立案标准，避免单纯以税收利益受损害作为起诉条件。在立案审查环节，需依据“可诉性”标准，重点考察国家税收利益是否发生实际损害，损害结果是否主要由税务机关的违法行为导致，是否已穷尽其他救济手段仍无法纠正涉税行政违法行为，避免仅简单依据税务机关的职能设置而将其列为诉讼对象。在提起诉讼环节，应综合考量税务机关在收到检察建议后的履职表现，客观公正评估税务机关是否履职尽责，如果已经履职尽责，就不应再追究责任。如税务机关已依法履职，但因纳税人丧失缴税能力等客观原因导致税款无法征缴到位的，检察机关应依法撤回起诉。 把准“协同之诉”的功能定位。公益诉讼本质既是监督之诉，更是“协同之诉”，实务中应始终围绕协同共治理念来推动问题解决，提升案件办理质效。建议在诉前程序阶段，检察机关应重点核实税务机关履职情况与税收利益受损事实，并严格恪守监督边界，不应直接干预税款征收、税务稽查等执法活动。此外，应增强检察建议的针对性和专业性，探索建立检察建议公开与备案制度，引入税务、财会专家参与案件论证，提升检察建议的质量。 优化涉税公益诉讼程序。建议构建以检察院、行政机关和法院三方为主体，吸纳直接利害关系第三方和专家团队等多方参与的公益诉讼程序。对涉税公益诉讼建立诉前专家咨询制度，对重大疑难复杂、涉税金额巨大或存在较大争议的案件，设置公开听证程序。充分发挥公职律师和法律顾问作用，税务机关对收到的检察建议应及时整改回复，存有异议的应在规定时限内书面说明理由或提请复核，遇重大分歧的，应及时向上级机关和当地政府报告。 强化各方协同共治。建议健全“党委领导、检察主推、多方协同、社会参与”的工作机制，严格落实部门联席会议和重大问题集体决策制度。进一步加强检察机关与税务、审判机关的协作配合，形成打击逃避纳税义务的工作合力。建立健全税检法三方信息共享机制，对民间借贷等不同涉税案件立案、审判、执行环节涉税信息与纳税申报数据实现共享。鼓励社会各界参与税收共治，引入税务师、会计师事务所等专业机构力量，借助其在税务审计、财务分析等方面的专业优势，协助检察机关审查复杂涉税案件，提升法律监督的质量与效率。 （作者单位：国家税务总局湖南省税务局）