如何理解“保持合理的宏观税负水平”

“十五五”规划建议强调“保持合理的宏观税负水平”，这并非孤立的税收技术调整，而是建立在对宏观税负变动趋势、财政收支结构矛盾、国家现代化战略需求等层面的综合判断之上。 宏观税负既反映政府在国民收入分配中的份额，也是衡量财政能力与税收制度效率的综合性指标。在公共经济学框架下，宏观税负水平取决于政府提供公共品的规模、财政能力以及税收体系的征收效率。党的二十届四中全会提出“保持合理的宏观税负水平”，本质上反映了新发展阶段对财政能力与税制效率的系统性再平衡的要求，以确保财政资源能够稳定、可持续地支撑公共服务供给与中国式现代化建设。 如何评价宏观税负水平合理性 在社会公众关于税负的讨论中，人们往往习惯用“高”或“低”来评价宏观税负水平是否合理。从财政学视角看，宏观税负水平的合理性远不是简单的数字比较，而是要在对国家发展阶段、财政支出责任、税源结构和税制效率等多个维度的综合考量基础上作出判断。 从发展阶段来看，随着经济发展、社会结构不断升级，人们对教育、医疗、科研、养老等公共服务的需求增长可能比收入增长得更快。也就是说，收入越高，人们越愿意也越需要在这些领域投入更多。这样一来，政府在这些公共服务上的投入会相应增加，相关政府支出在整体经济中的比重也随之上升。如我国已进入高质量发展与老龄化加速叠加阶段，财政支出呈现刚性增长特征，若宏观税负过快下降，将导致财政能力与公共服务需求之间出现结构性缺口，影响政府履职能力。 判断宏观税负水平是否合理，须置于财政可持续性框架下进行考察。按照政府“收多少、花多少”的长期平衡要求，如果财政收入的增长速度长期赶不上支出增长，政府可能不断积累“看不见”的欠账。这不仅会让财政变得越来越吃紧，也会削弱政府在经济下行时加大支出、稳定经济的能力。如我国近年来减税降费虽取得明显成效，但税负下降与支出刚性扩张并存，使基层财政保障能力削弱、对关键领域投入趋紧。因此，合理的宏观税负水平应确保财政在经济周期中保持稳定性，并避免通过隐性收费、举债等方式“反向加压”经营主体。 宏观税负水平的合理性还取决于税基质量、税制结构和征管能力的综合表现。若隐性收入规模较大、新经济形态未纳入税制，税基可能被侵蚀，导致税收弹性下降。间接税占比过高，会使得税制不够公平、中性，偏离“少干扰、少扭曲”的原则。同时，税收征管体系的数字化与智能化水平影响税收征收成本与覆盖范围。只有税基全面、税制结构均衡、征管体系高效协同，合理的宏观税负水平才能够拥有稳固的制度基础。 为何需保持合理宏观税负水平 笔者认为，“十五五”规划建议强调“保持合理的宏观税负水平”，这背后不是简单的税收技术调整，而是建立在对宏观税负变动趋势、财政收支结构矛盾、国家现代化战略需求等多个层面的综合判断之上。 宏观税负变动趋势与结构性成因。自1994年分税制改革实施以来，我国宏观税负水平总体呈现“上升—稳定—下降”的阶段性变化轨迹。1994年—2015年，小口径、中口径和大口径的宏观税负均保持稳步提高并趋于平稳，反映出税制现代化建设、税收征管能力提升及工业化进程加速对财政能力的持续支撑。2016年—2024年，三种口径宏观税负均出现下行，如小口径的由17.5%下降至约13%，呈现出新的阶段性特征。笔者认为，这一变化并非单纯源于大规模减税降费政策的实施，而更多体现了税基结构性变化、产业结构调整及经济形态转型对税收体系形成适配性压力。一是随着经济结构由制造业主导向服务业主导转型，生产链条缩短、企业内部化趋势增强，使依赖流转环节的增值税税基出现收缩，税收弹性下降。二是平台经济、数据要素驱动型商业模式迅速壮大，但其收入形态尚难与现行税制完全匹配，导致新增税源未能同步转化为新增税收。三是在物价水平低位运行的背景下，以名义价格计征的流转税体系也受到隐性压缩。上述因素共同造成税基可征性边界收缩，形成税负下降的结构性动力。 财政收支结构矛盾与可持续性压力。2016年以来宏观税负水平的持续下行与财政支出责任体系的扩张并行，使财政可持续性面临更为显性的结构性约束。从政府跨周期预算约束视角看，当财政收入增长率长期低于支出增长率时，隐性赤字压力将不断累积，财政的稳定性和逆周期调节能力随之削弱。在我国老龄化加速、公共服务体系提升、科技自立自强、区域协调发展等国家战略同步推进的背景下，对社会保障、教育、医疗、科研、生态环境等领域的财政支出呈现不可逆的刚性扩张特征。近年来基层财政保基本民生、保运转压力加大，关键民生和公共服务领域投入趋紧，部分地区债务风险显性化，这些均表明财政收入端的结构性放缓正逐步与支出端的刚性扩张形成张力。若缺乏对税基质量提升、税制结构优化和财政支出效率改进的制度性回应，仅依赖暂时性政策调节将难以实现财政收支的动态平衡。 国家能力建设与宏观税负的战略适配。现代财政国家理论认为，国家治理能力在很大程度上取决于政府可持续动员资源的能力。当国家处于结构转型、制度改革和战略任务实施的叠加阶段时，对财政能力的需求会显著提升。当前，推进中国式现代化涉及科技创新体系建设、“双碳”绿色转型、全国统一大市场建设、公共卫生体系强化、国家安全能力现代化等诸多领域，这些战略任务普遍具有投入周期长、外部性强、资金需求规模大等特征，相应地对财政资源的稳定性和连续性提出了更高要求。在此背景下，若宏观税负长期维持在偏低水平，或在缺乏税基拓展与税制增效的条件下持续下行，财政能力将难以与上述战略任务相匹配，可能削弱国家政策执行能力、公共服务供给能力及跨周期调节能力。 保持合理宏观税负水平需深化改革 进入“十五五”时期，我国经济社会发展处于深化结构调整、提升治理现代化水平和加快构建新发展格局的关键阶段。笔者认为，在这一时期保持合理的宏观税负水平，需要从三个维度形成共识：其一，宏观税负水平应与政府提供高质量公共服务及履行国家战略任务的职责相适应，避免因宏观税负下行导致财政能力削弱；其二，税制结构应能够支持高水平市场经济体制改革，通过提升税基质量、提升征管能力、提升税收弹性来增强财政稳定性；其三，宏观税负水平的合理性须同时兼顾财政可持续性与经营主体活力，通过提升支出效率、规范税式支出和增强政策透明度，实现财政能力与经济活力的动态均衡。 在此基础上，面向“十五五”时期，保持合理的宏观税负水平，笔者认为，可考虑从以下方向推动改革。 全面评估和优化减税降费政策，实现税收收入与财政能力的动态平衡。对现行减税降费政策进行系统评估，保留有效、能够精准支持实体经济和重点领域发展的政策，退出或调整已不具备必要性的阶段性政策，防止无限期延续造成财政能力弱化。以规范税收优惠政策为重点，健全优惠政策的清单管理、期限管理、绩效评估及退出机制，防止税式支出无序扩张，形成不搞永久性大规模减税的制度共识。这既是保持合理宏观税负水平的重要前提，也是维护财政可持续性的关键制度保障。 推进税制现代化建设，夯实新增税源的征收与管理能力。税制与经济结构、财政体制的适配度，将成为“十五五”时期宏观税负能否保持合理水平的关键变量。重点是适应数字经济、平台经济、绿色低碳经济等新兴领域的发展，稳妥推进消费税改革，优化资源环境税制体系，加强跨境税收治理，推动新增税源向新增税收的有效转化。在此过程中，应统筹完善地方税体系和直接税制度，合理扩充和优化地方税种结构，增强地方税源与其事权、支出责任的匹配度；通过优化个人所得税、财产税、资本收益税等制度安排，稳步提高直接税在税制中的比重，增强税制的公平性和收入调节功能。 以规范非税收入和提升收入质量为抓手，提高政府收入体系的透明度和可持续性。在降低政府财政一次性收入和非规范性收入依赖的同时，应通过推进国有资源资产收益制度改革、完善社会保险基金制度和优化政府性基金管理，提升政府收入结构的稳定性，提高税收在政府收入中的比重，使财政资源更加规范、可持续、可统筹。在此基础上，要进一步厘清税收与非税收入的功能边界，做到应纳入税收管理的收入尽量通过税收渠道实现，避免以行政事业性收费、罚没收入等方式弥补财力缺口。只有严格防止替代性收费和不规范收入，才能避免对宏观税负水平和财政能力的误判，为完善地方税体系和规范税收优惠政策创造更加透明、稳定的制度环境。 强化财政支出效率是实现合理宏观税负水平的关键。依托现代预算制度，推行零基预算改革，对各类支出“从零开始、逐项论证”，盘活存量资金，促进财政资源从传统的偏重投资于物更多转向投资于人，使投资于物和投资于人紧密结合，优先保障教育、科研、人才培养与社会服务等领域的投入。通过提升支出精准性、效益性与以人为本属性，使宏观税负水平在更高质量的公共服务供给支撑下保持在合理区间，为国家长期发展提供可持续、可预期的财力保障，也为完善地方税、直接税体系，规范税收优惠政策提供坚实的支出端约束和绩效导向。 总之，“保持合理的宏观税负水平”是“十五五”时期财政制度建设的关键抓手，其核心在于国家战略需求、财政可持续性与市场活力之间实现制度再平衡，通过提升税基质量、优化税制结构和强化税收征管能力，为中国式现代化建设提供更加稳定、可靠、可持续的财力支撑。 （作者系中央财经大学财政税务学院院长、教授）