更好发挥税收职能作用 服务“十五五”经济社会发展

“十五五”规划建议在宏观经济治理、全国统一大市场建设、收入分配和绿色发展等方面部署了一系列涉税任务。更好发挥税收职能作用，服务经济社会发展是“十五五”时期税收制度改革和税收政策优化的应有之义。 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）擘画了未来五年我国经济社会发展的宏伟蓝图，目标的实现有赖于改革与开放的深入推进，有赖于制度和政策的保障支持。税收以国家政治权力为基础参与国民收入分配，筹集收入以保障居民的医疗、教育、养老等公共服务需求，调节收入和财产分配以促进社会公平。法治化的税收制度有助于稳定经营主体预期，阶段性的税收政策则发挥了结构性支持作用。此前持续优化的税收制度和减税降费政策降低了企业经营成本、推动了科技创新、提振了消费，在高质量发展中发挥了重要作用。面向未来，税收制度改革和政策优化将发挥更加积极的作用，有必要更好发挥税收职能作用，服务“十五五”经济社会发展。 从三个维度认识“十五五”经济社会发展目标和任务 《建议》对未来五年我国经济社会发展环境、面临的机遇与挑战、主要目标任务和制度保障作了非常务实和前瞻的部署安排。税收是财政收入的重要组成部分，税收政策是财政政策的重要抓手，必须主动对标，锚定目标，积极作为，推动“十五五”时期税收改革发展。 笔者认为，《建议》对经济社会发展及税收的部署安排非常全面，从经济社会发展目标和任务看，可以从三个维度认识其核心逻辑和主线： 更加注重优化供给结构，既发挥供给的牵引作用，又提高发展的安全性。《建议》在目标中提到“高质量发展取得显著成效”“科技自立自强水平大幅提高”，在任务中提到“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”和“加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力”，均着眼于从供给侧提高全要素生产率，推动我国制造业从中低端向中高端供给迈进，这既是实现高质量供给满足和促进需求释放的需要，更是国家竞争和发展安全的需要。 更加注重扩大内需提振消费，既促进内部供需循环畅通，又改善外部地缘经济关系。《建议》在目标中提出“居民消费率明显提高”，在任务中提出“建设强大国内市场”。强大的内需既能消化部分行业的产能，推动新旧动能转换更加顺畅，又能逐步降低对外需的依赖，进而增强我国经济韧性。 更加注重公平发展，既包括人民共同富裕，也包括区域协调发展。《建议》在指导思想中提出“全体人民共同富裕迈出坚实步伐”，在目标中提出“分配结构得到优化，中等收入群体持续扩大”，在任务中提出“扎实推进乡村全面振兴”“促进区域协调发展”“扎实推进全体人民共同富裕”。在当前发展阶段，促进共同富裕和区域协调发展不仅是公平问题，还是效率问题，更公平的收入分配有利于提振消费、更协调的区域发展意味着中西部地区生产效率逐步向东部地区看齐，从而进一步提高发展速度和质量。 更好发挥税收职能作用，进一步完善税收制度、优化税收政策 税收是宏观经济治理的重要抓手，既能作用于供给侧推动建设现代化产业体系和高水平科技自立自强，又能作用于扩大内需建设强大国内市场，还能作用于促进收入公平分配以实现共同富裕。因此，更好发挥税收职能作用，服务经济社会发展是“十五五”时期税收制度改革和税收政策优化的应有之义。 更好发挥税收筹集收入的功能，为政府基本公共服务和基本民生保障提供必要财力。税收的首要职能是筹集财政收入。减税降费要有限度，否则宏观税负持续下行，政府公共服务就缺乏必要的财力支持，从长期看不利于经营主体的发展，税收必须要在激发经营主体活力与筹集必要收入中取得平衡。笔者建议，需进一步规范税收优惠，严格清理地方为招商引资等违规出台的税收优惠政策；对于到期的税收优惠，效果较好而且有必要延期的可以延期或者通过制度化固定下来，对于效果不佳的应自然终止。制定税收优惠应着眼长远，需有定期评估机制、退出机制和明确标准，这样企业和政府才都有明确的预期。 确保税收中性，税收优惠要更加尊重税种属性和客观规律，避免扭曲竞争秩序，促进统一大市场形成。不同税种有不同职能，不是每个税种都具备调节功能。比如，增值税贯穿生产各个环节，过多的增值税优惠可能造成抵扣链条断裂，从而扭曲增值税中性特征。笔者认为，税收政策研究和制定有必要从大局出发，不频繁调整税收优惠，不搞碎片化的税收优惠，坚持税收中性、尊重税种属性，多从营商环境改善和产权保护的角度考虑问题，降低企业经营成本和稳定市场预期。 根据产业生命周期推出合适的税收政策，避免行业产能过剩、发挥市场竞争机制作用、促进产业升级。包括税收政策在内的产业支持政策不能用简单的是否“需要”来评价，而是应符合产业生命周期。笔者建议，当产业发展处于投入大、周期长、风险高的幼稚期，可通过研发费用加计扣除、所得税低税率等税收支持政策以及补贴予以支持；当产业迈入成熟期，相关支持政策有必要适时退出，以促进行业内公平市场竞争，避免过剩产能。比如，随着我国新能源汽车产业逐步进入成熟期，车辆购置税减免政策分阶段退坡。 税收支持政策更加精准聚焦科技创新、绿色发展、乡村振兴等国家重大战略领域，促进科技创新和现代化产业体系建设。目前的税收支持政策覆盖面广，但碎片化特征明显，部分行业企业过度依赖税收支持政策而非市场开拓和科技研发，这样也弱化了税收支持政策效果。笔者认为，有必要系统清理已有税收支持政策，将特殊时期（如疫情期间）出台或支持特殊行业（如曾处于幼稚期，现发展为成熟期的产业）、特殊主体（如曾为小微企业，现发展为更大规模企业）、特殊业态（如线上经济）发展的政策资源腾出，集中支持基础研究、绿色发展、乡村振兴等领域，以发挥更好的政策效果。 建立更加公平税收制度、构建消费导向型税收制度、优化税收分享规则，促进收入财产分配公平，提振消费扩大内需。其一，完善个人所得税制度，逐步从综合与分类相结合的征收方式走向综合征收，实现在统一的税收框架下对不同性质的收入征税；其二，研究财产相关税收开征的可行性；其三，建议推动增值税分享规则从生产地向消费地转型，激发地方政府促消费的积极性。 构建适配数字经济和服务经济发展的税收制度，持续推动税制绿色化。税制改革既需顺应时代和经济社会发展需要，也要前瞻性推动经济社会发展。当前我国已进入服务业主导的经济发展阶段，数字经济占比持续提升，人工智能应用持续扩大，应构建适配数字经济和服务经济发展的税收制度尤为重要，其中涉及税基认定、协调税源与税收背离的矛盾等问题需解决。同时，贯彻落实绿色发展理念，应进一步推动税制绿化。比如，将消费税扩围到高污染、高耗能行业，研究开征碳税等。 （作者系粤开证券首席经济学家、研究院院长）