“十五五”时期保持合理宏观税负水平的展望

着力将宏观税负保持在合理水平，在财政收入端，应以优化税收制度为基础，规范税收优惠政策，提升税收征管效能；在财政支出端，应持续优化财政支出结构，加大投资于人的力度，强化财政政策与货币政策等的协同。 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，“完善地方税、直接税体系，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策，规范税收优惠政策，保持合理的宏观税负水平”，明确了我国接下来一段时期的税收政策取向。 宏观税负是反映一国整体税费负担水平的重要指标，反映了一国政府部门从国民收入分配中分得的份额，也反映了政府财政能力的强弱。宏观税负有三种测量口径：小口径的为税收收入占国内生产总值（GDP）的比重；中口径的为财政收入占GDP的比重；大口径的则为全部政府收入占GDP的比重。将税收收入纳入分子和将GDP作为分母，是三种口径的共性所在。通过了解宏观税负水平的变化，可以了解微观主体所处的宏观税费环境，也能为下一步宏观财税政策制定和调整提供参考依据。 过去十年，根据国家统计局和财政部的公开数据，无论是按何种口径来衡量，我国宏观税负总体上都呈现出显著的下行态势。2016年—2024年，我国税收收入占GDP的比重从17.5%降低至13%，财政收入占GDP的比重从21.4%降低至16.3%。从国际比较来看，我国宏观税负水平也明显低于主要发达国家，即便考虑到全球视域下一国经济发展水平与宏观税负水平之间的正相关趋势，我国宏观税负水平也仍然处于较低水平。 近年来我国宏观税负持续下行，其原因可以从长期和短期两个维度分析。长期因素包括经济新常态下增速换挡的压力增加和大规模结构性减税降费政策的实施，例如，根据国家税务总局发布的数据，2024年我国减税降费及退税就超过2.6万亿元。短期因素则主要为当前价格水平持续走低，通过压缩名义税基等渠道进一步降低了宏观税负。 一个国家的宏观税负水平取决于其发展目标、发展阶段、经济社会结构等，因国情不同而不同，应该说不存在一个绝对最优的宏观税负水平。我国财税政策的目标是促进社会福利最大化，贯彻落实以人民为中心的发展思想，推动经济高质量发展，促进社会公平。一方面，宏观税负水平越高，企业生产和投资的积极性可能受到影响；但是另一方面，宏观税负水平越高，意味着政府财政收入更多，财政支出能力也就更强，对公共产品和服务的财政支出的增加将有效增进民生福祉、促进社会公平。因此，宏观税负水平的高低与否，应综合考虑一国经济发展水平和财政政策目标。 宏观税负水平的过快下降给我国财政与经济发展的可持续性带来多方面挑战。一是财政压力与债务风险加剧。在财政支出责任未相应削减的情况下，宏观税负水平过快下降会推高政府债务和扩大财政赤字，也削弱税收作为主要财政汲取工具的地位。二是公共服务保障能力受限。政府可控资源减少可能影响对教育、医疗、社保等民生领域的投入水平与质量，不利于公共服务供给持续改善。三是国家治理与宏观调控能力减弱。宏观税负水平反映政府财政汲取能力，其持续下降将削弱财政保障国家重大战略任务和实施宏观调控的能力。 展望“十五五”，应着力将宏观税负保持在合理水平。 在财政收入端，应以优化税收制度为基础，规范现有税收优惠政策，提升税收征管效能。 持续优化税收制度，完善地方税、直接税体系。当前我国税制结构以间接税为主，直接税占比偏低，另外地方主体税种有所缺失，导致地方财政收入不稳定，更多依靠地方债来筹集收入。建议未来可从几个方面推进改革：一是完善综合与分类相结合的个人所得税制度，扩大综合所得范围，健全经营所得税收政策，尤其是与新业态相关的税收制度。二是稳步推进财产税改革，合理调节财富和收入分配。三是健全资本所得税收政策，研究和明确资本所得分类与课税框架，调节超高收入群体的税负。 优化税收支持举措，规范现有税收优惠政策。一是税收支持政策应更加侧重结构性调节作用，在确保合理的宏观税负水平的背景下，加强对科技创新、绿色发展、数字化转型等领域的税收支持，切实提升企业和群众的获得感。二是全面清理地方性违规优惠，禁止变相税收返还，清理区域性政策洼地，推动各地招商引资从比拼优惠政策转向比拼营商环境。三是规范税费政策制定权限，全面落实税收法定原则，除依法授权外，地方不得自行制定税收优惠政策，同时应进一步将地方行政事业性收费项目纳入规范范围。 深化税收征管改革，持续提升以数治税效能。一方面，近年来我国开展了包括国税地税征管体制改革在内的一系列税收征管改革，税收征管能力得到有效提升，未来需持续深化税收征管改革；另一方面，推动税收征管数字化升级和智能化改造，利用数字技术更高效、精准地打击偷逃税行为，维护税收公平公正，持续提升以数治税效能，不断优化税收营商环境。 在财政支出端，应持续优化财政支出结构，加大投资于人的力度，同时强化财政政策与货币政策等的协同，形成政策合力。 优化财政支出结构，将投资于物和投资于人紧密结合，为稳定宏观税负水平培育持久动力。今年《政府工作报告》提出，要强化宏观政策民生导向，推动更多资金资源投资于人，这同样与保持合理的宏观税负水平紧密相关。一方面，宏观税负水平的合理与否，取决于财政支出的内容和效果。围绕人的全面发展，努力实现“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”，本身就是在以人民为中心的发展理念下，政府通过税收等手段汲取财政收入的最终目标。另一方面，不断提高基本公共服务质量，有助于解决人民群众的后顾之忧，进而有利于提升全社会消费能力，形成民生改善、消费增长的正反馈，从而打通供给侧与消费侧的经济循环，并形成税基扩大、税负稳定的良性局面。 加强财政政策与货币政策以及其他宏观政策的协同配合，增强宏观税负保持在合理水平的潜力。一方面，促进财政政策与货币政策协同，货币政策可运用降准、再贷款等工具配合财政支出方向，通过二者更好协同发力推动宏观经济稳定增长，从而稳定税基和税负；另一方面，推动财政政策与其他宏观政策协同，支持科技创新和绿色低碳发展，从而推动新质生产力发展，培育涵养优质的税源，增强宏观税负水平稳定的潜力。 （作者系中央财经大学校长）