中外专家谈：把人口健康理念融入财税政策

为什么越来越多的国家选择开征健康税？我国烟草税制如何进一步改革优化？对于这些问题，或许可以从近期在对外经济贸易大学举办的健康财政政策国际论坛得到启发。本次论坛上，来自世界卫生组织、国家卫生健康委、中国财政科学研究院、中国疾病预防控制中心、亚洲开发银行等国际组织、国内外高校和科研机构的专家学者展开深入交流。 对烟酒糖征税有助于人口健康发展 与会专家认为，健康是人类社会可持续发展的基石，应把人口健康置于发展议程的核心位置。 对外经济贸易大学校长赵忠秀说，财政是国家治理的基础和重要支柱，将健康理念深度融入财政税收政策，不仅是推进健康中国建设的重要路径，还是中国积极参与全球卫生治理的务实行动。 “没有健康的人口，任何国家和社会都无法发展、创新与竞争。”世界卫生组织驻华代表马丁·泰勒观察到，中国在教育、医疗、扶贫等领域的财政投入持续增加，包括为减轻家庭养育负担而推出的育儿补贴，正是回应了人们对美好生活期望的体现。他提到，这些领域也是健康财政政策能够发挥作用的地方。世界卫生组织将对烟、酒精和含糖饮料等可能对人口健康产生负面影响的产品征收的消费税统称为健康税，并提出消费税是有效的促进健康的财政措施。通过征收健康税，在抑制有害消费的同时，还能增加财政收入，缓解公共卫生系统的压力，打造更加健康的人口资源和经济循环。 今年7月，世界卫生组织发起了名为“三三五”的全球倡议，呼吁各国通过征收健康税，到2035年将烟草、酒精和含糖饮料的实际价格提高至少50%。 菲律宾税务学院地方政府财政研究所副所长马·特雷萨·哈比坦介绍了本国近年来征收健康税的实践。谈及改革成效时，她用“一石三鸟”一词来形容。一是财政收入增加，即便是在疫情时期，健康税收入所占比重也比较稳定；二是健康税带动相关领域的财政投入有所增加；三是吸烟率、酒精消费量等出现明显下降。对于“高税收可能诱发走私等非法交易”“健康税增加对低收入群体的影响更大”等担忧，她的观点是“应强化税收立法和制度保障”。针对烟酒糖征税给穷人造成更重负担、穷人相对难获得医疗服务支持等问题，她认为可以通过多部门协作来推动解决，保障人们平等享有医疗服务和健康政策。据了解，一些国家和地区将健康税收入专项用于公共卫生服务、健康教育和贫困人群医疗援助。例如，有的国家将酒精消费税收入用于戒酒服务和非传染性疾病预防。在政策协同方面，将价格调控与健康干预措施相结合。又如，在对含糖饮料征税的同时推广健康替代品，对低收入群体提供免费或低价公共医疗服务。根据居民收入水平动态调整税率。再如，当居民收入提高时，适时提高健康税税率，并确保低收入群体获得相应医疗补贴或经济补偿，以维持政策有效性并避免加重弱势群体的经济负担。 亚洲开发银行全民健康覆盖高级专家瓦顺达拉·然普沙旺进一步阐释了部门协作的重要性。她认为，多国将健康税专款专用于公共卫生领域，政府需做好整体规划。“相关改革不仅要关注财政收入，还应让财政和健康部门之间进行合作，只有这样的改革才有可持续性。”她说。 卷烟消费税改革需要多重考量 作为健康税的重要组成部分，烟草税被认为是烟草控制措施中单项最有效的措施。我国自2005年加入世界卫生组织《烟草控制框架公约》以来，于2009年和2015年两次提高卷烟消费税，尤其是2015年，在提税的同时首次实现烟草行业的税价联动，同年我国烟草产量、销量明显下降。 与会专家认为，为进一步提升“以税控烟”效果，卷烟消费税尚有改革空间。然而，“怎么改”并不容易回答。世界卫生组织健康税与财政政策合作中心主任郑榕分析，中国卷烟消费税采取从价和从量的复合计税方式。是提高从量税还是从价税，是在生产还是在批发、零售环节加税，传导到最终消费价格，都可能呈现出不同的政策效果。 她认为，推进改革需考量多重目标，同时面临多重约束。《“健康中国2030”规划纲要》提出将15岁以上人群的吸烟率降低到20%的明确目标。虽然烟草行业利税贡献不容忽视，但更要看到，烟草制品所造成的医疗支出及经济损失。 对此，郑榕进行了政策模拟。结合当前卷烟消费税多是在生产环节征收，以及正在谋划的消费税征收环节后移改革，她尝试将部分生产环节消费税转移到批发环节，且保持两个环节的税负均衡。经过模拟发现，如果不额外加征消费税的话，税收收入几乎没有变化，相应地，吸烟率也不会有变化。所以她认为，要降低吸烟率，在保持生产环节和批发环节税负均衡的同时，不妨在从量消费税上做文章。 中国人民大学财政金融学院教授岳树民提出卷烟消费税后移征收应考虑区域间财力均衡的问题。云南是烟草生产大省，如果卷烟消费税从生产环节后移至批发或零售环节征收，将会大幅影响该地区的税收利益。而消费税征收环节后移改革的一个重要目的是理顺中央与地方财政分配关系。因此，卷烟消费税改革应统筹兼顾。此外，消费税征收环节后移应考虑征管效率问题。适合在批发或零售环节征收的应予以调整，不适合的可继续在出厂环节征收，不宜搞“一刀切”，甚至可以采取“小步慢走”的方式。 专家还从不同角度探讨了将含糖饮料纳入消费税征收范围的可行性。有专家提出“民意很重要”，如果公众对高糖、高脂肪食品的有害性认识不足，便贸然对其征税，并不利于消费市场稳定。 “在进行政策决策时，既要借鉴国际经验，也需考虑本国国情，只有这样才能作出有意义的改变。”世界卫生组织总部健康财政政策处处长杰里米亚斯·保罗说。 重视健康财政学研究 与会专家认为，健康财政作为一个备受关注的新兴领域，许多问题值得研究。 云南大学特聘教授、美国佐治亚州立大学终身教授黄继东分析，从理论上讲，健康财政学是财政学经过行为经济学的补充，发展而来的行为财政学分支。传统的财政学主要关注财政政策对宏观经济、政府行为的影响，行为财政学更加强调财政政策如何改变微观个体行为，健康财政学重点研究政府行为、财政政策对微观个体健康的影响。 首都经济贸易大学财政税务学院副院长何辉认为，研究健康财政问题或可从政策引导与资源配置优化角度展开。例如，公共卫生资金分配机制突出公平性，需要综合利用好财政政策、税收政策、产业政策等。一方面，在加大支出力度的同时优化支出结构；另一方面，给予健康服务机构一定的税收支持或财政补贴，促进相关产业和消费的发展。 本次论坛还举行了世界卫生组织健康税与财政政策合作中心揭牌仪式。据悉，今年世界卫生组织正式致函对外经贸大学，将对外经贸大学原“世界卫生组织烟草控制与经济政策合作中心”更名为“世界卫生组织健康税与财政政策合作中心”，并以新名称重新任命，对外经贸大学国际经济贸易学院财税系作为该中心的合作单位开展相关领域合作研究。