强化政策协同 为“三北”工程提供更加有力支持

荒漠化防治离不开完善的财力支持，这与一国的财税体制与政策机制密切相关。我国通过设立专项补助资金、健全市场化多元化投入机制、落实税收支持政策等，为“三北”工程提供了较为完善的财税支持。 “十四五”以来，“三北”工程完成荒漠化综合治理面积超2亿亩。我国在全球率先实现到2030年土地退化零增长目标；为全球贡献约25%的新增绿化面积，其中超过一半来自“三北”地区的新造林种草。自1978年启动的“三北”工程，是迄今为止世界上建设期限最长、规模最大、受益民众最多的生态建设工程，其中，我国通过设立专项补助资金、健全市场化多元化投入机制、落实税收支持政策和政府采购政策等，为“三北”工程提供了较为完善的财税支持。 “三北”工程的全球贡献 一方面，为全球气候治理提供范本。与小规模、短周期的项目不同，“三北”工程是一个跨越数十年的长期工程，数千万公顷的人工林持续发挥固碳作用，有利于解决全球气候治理的碎片化通病。另一方面，荒漠化防治技术得到推广。“三北”工程的草方格固沙、节水造林、耐旱树种选择等一系列防沙治沙技术，被联合国和共建“一带一路”国家借鉴。这些技术证明荒漠化并非不可逆，通过长期规划和先进技术，沙漠可以得到有效治理。 “三北”工程的实施，履行了《联合国防治荒漠化公约》的承诺，与全球气候变化协定《巴黎协定》目标相呼应，还助力改善了周边国家的生态状况，共建了人类可持续发展的生态屏障。 财税政策助力荒漠化防治的国际做法 荒漠化防治离不开完善的财力支持，这与一国的财税体制与政策机制密切相关。如南非生物多样性管理计划将私有土地作为生物保护区，并由地方政府牵头，与私人土地所有者达成协议，政府通过增加投入资金、碳补偿融资、税收激励等方式给予支持。非洲“绿色长城”计划发起于2007年，由非洲联盟主导，原计划于2030年完成，但由于参与者中大部分是最不发达国家，资金不充裕导致项目拖延严重，很难如期完成目标。 国际经验表明，环境税是减少森林砍伐和退化的有效手段。环境税通常分为能源税、交通税、污染税和资源税4类，其中与森林保护密切相关的是资源税，这类税收通过对自然资源开发利用征税，将外部环境成本内部化。即通过税收或相关制度安排，针对低于特定基准的某种商品或服务，让相关主体为其造成的生态损害付费，反之高于该基准，则相关主体可获得补贴或税收减免。如蒙古77%的土壤出现一定程度的退化，为提升土壤肥力，该国政府修订了《自然资源使用费法》，旨在将自然资源使用付费收入用于环境保护和自然资源修复。据估计，该法在2023年的执行情况和2024年的核准预算超出预期，每年有望带来超过1500万美元的资金，弥补蒙古目前每年1000万美元的生物多样性资金缺口。类似地，奥地利、加拿大和波兰对超额或过早砍伐树木的企业按照木材体积收取费用；哥伦比亚、法国和美国对从事可持续森林经营的主体予以一定税收减免。 已有多国征收资源税以应对森林砍伐和土地退化。哥斯达黎加自1997年起将征收的碳税资金用以保护和恢复森林景观，使森林覆盖率由历史最低点的21%恢复至现在的近60%；加蓬自2020年起实施基于森林面积的税收减免政策，针对通过可持续森林管理认证的森林按照其面积给予税收减免，鼓励森林经营者采取符合环保标准的可持续管理方式，避免过度砍伐和非法采伐，减少森林退化和土地破坏；危地马拉自1974年起为各种可持续森林管理提供税收减免，目前该国14%的森林通过了可持续认证，而中美洲平均水平仅为4%。然而，需特别指出的是，应对森林砍伐和土地退化的税收政策具有高度情境依赖性，其他政策工具如财政支出和监管措施更具针对性和灵活性，如通过财政补贴支持可持续农业或森林管理，可以更直接地改变土地利用行为；通过限制非法活动、加强执法等监管措施，可以更有效打击森林砍伐和退化行为。 进一步落实及完善绿色财税支持机制 近日，国务院办公厅印发修编后的《“三北”工程总体规划》，提出到2050年，工程区森林覆盖率增加1.9个百分点，林草覆盖率达43%，可治理沙化土地基本得到治理，沙化土地综合植被盖度达25%以上。进入巩固拓展防沙治沙成果的关键期，有必要进一步落实及完善绿色财税支持机制，笔者认为，可从以下几方面着手： 一是建立跨年度预算平衡机制，增强资金保障可持续性。“三北”工程不同于一般公共项目，需要数十年持续投入，所以应探索建立跨年度预算平衡机制，将中央财政补助与长期专项基金结合，并将部分资源税、碳排放权交易收益或生态补偿资金纳入，以形成稳定的资金池，确保工程建设在财政周期波动中仍有稳定的支撑，同时为地方政府和社会资本参与提供长期信心。 二是强化区域差异化支持，突出对重点地区的政策倾斜。“三北”工程覆盖范围广，各地区自然条件差异大，财政政策应尽量避免“一刀切”，而是根据区域功能定位和生态脆弱性，实行差别化补助和激励政策。如对沙源集中区加大治沙与封育的补偿力度，对农牧交错带重点支持生态产业转型，对已有成效地区强化后期管护等，差异化的财政支持能够提高资金使用效率，避免同质化投入。 三是推动财政与金融政策深度融合，构建多元化投入格局。仅靠财政支出难以满足“三北”工程长期以来对资金的庞大需求，对此，可通过贴息贷款、风险补偿基金、生态担保机制等财政投入降低绿色项目融资门槛，引导银行、保险、投资基金等社会资本进入。同时，推动完善林业碳汇确权和收益交易，使“三北”工程的生态产出更好进入碳市场和绿色金融体系。 四是进一步发挥环境资源税引导作用，构建税收支持长效机制。根据国际经验，环境资源税与“费补”机制在调节市场行为、推动可持续生产方面具有明显成效，我国可在现有的环境资源税制度框架内进行探索创新。一方面，逐步引入与森林、草地等与荒漠化治理相关的差别化税率，引导企业和地方政府减少对脆弱生态区的利用和破坏；另一方面，借鉴国际上对认证产品给予税收减免的做法，落实及完善将符合条件的绿色产品和生态服务纳入增值税、企业所得税优惠范围的做法，形成更加稳定、可持续的税收支持体系。 [作者：何代欣系中国社会科学院财经战略研究院财政研究室主任、研究员，崔孟奇系中国社会科学院财经战略研究院财政研究室助理研究员。本文是中国社会科学院重大创新项目《深化财税体制改革的重大问题研究》（项目编号：2024YZD007）的阶段性研究成果之一。]