世界银行：通过税制改革更好推进减贫进程

今年10月17日是第33个国际消除贫困日，也是我国第11个国家扶贫日。消除贫困一直是全球发展和各国治理的重要议题。近年来，世界银行等国际组织在研究减贫的相关报告中均重点提及税收的作用，呼吁通过税制改革更好地促进社会公平与减贫进程。 世界银行定期发布的《全球减贫报告》（各年名称略有不同）是全球贫困监测领域的权威研究成果，每两年发布一次，旨在评估全球减贫进展、分析关键挑战并提出政策建议。 2024年最新发布的《贫困、繁荣与地球》报告指出，全球减贫事业在低增长及新冠疫情造成的负面影响下进展停滞，2024年全球仍有约35亿人（占全球人口的44%）处于贫困状态（收入不足6.85美元/天），且低收入国家的贫困率较疫情前有所提高。早之前，其于2022年发布的《贫困与共享繁荣》报告全面分析了新冠疫情对全球减贫形势的影响及应对政策的效果，重点聚焦疫情期间各国实施的财税政策对减贫的重要作用，并指出税收收入结构等问题导致发展中国家财税政策的减贫效果显著弱于发达国家。2022年报告指出，在高收入国家，财税政策基本上抵消了疫情对减贫的影响，但在发展中国家只抵消了疫情负面影响的25%。该报告对我们理解当前的全球贫困形势及税收政策对减贫的作用具有重要参考价值。 2022年报告认为，财税政策的效果差异主要缘于发展中国家与发达国家在财政空间（即政府调动资金应对危机的能力）、政策覆盖效率、税收收入与财政支出结构等方面的差距。 财政空间是影响政策效果的关键因素。高收入国家凭借更强的财政能力和债务可持续性，能推出大规模财税支持政策，而发展中国家由于债务压力大、财政资金筹集能力弱等，政策规模被严重压缩。即使发展中国家能推出与发达国家相似的财税政策，由于基础设施与行政能力的差距，其政策触达率、精准度和交付效率也低于发达国家。例如，在转移支付方面，中高收入国家近50%的家庭能收到现金转移支付，而低收入国家的这一比例仅为15%；高收入国家的转移支付可通过社保系统、银行账户直接发放，精准覆盖失业者、低收入家庭，而发展中国家因数字基础设施薄弱、社会登记系统不全，超40%的脆弱群体（如非正式就业者、无户籍人口等）被排除在转移支付系统外。 税收收入与财政支出的结构差异进一步放大了财税政策削减贫困效果的差距。在税收收入结构上，发达国家60%以上税收来自个人所得税、企业所得税、社会保障缴款等直接税，这类税收具有“收入越高、税率越高”的累进性，可通过对高收入群体增税补充财政资金，同时避免加重贫困群体税负；而发展中国家约64%的税收来自增值税、消费税、关税等间接税，这类税收“不论收入高低、消费即缴税”，贫困群体的税负占可支配收入比重远超高收入群体，税制的累退性造成了对收入再分配的“反向调节”。在财政支出结构上，高收入国家社会保障支出占国内生产总值的15%—20%，且多数流向低收入群体。而发展中国家的能源、农业补贴支出占比超社会保障支出的2倍，且因富人能源消费量更高，能源补贴更多流向了富裕群体。 报告建议发展中国家从支出优化、增收公平、能力建设等方面，针对性解决财税政策“覆盖窄、效率低、调节弱”的问题。 优化支出结构，削减普遍性补贴。增加针对性转移支付，同时在今后类似的危机时期应避免过早退出对低收入群体的财税支持政策。新冠疫情期间的经验表明，部分发展中国家因财政压力过早停发收入补贴而导致贫困反弹。如，巴西在2021年大幅缩减紧急转移支付后，贫困率上升6个百分点。 通过税制改革增强税制累进性、公平性。短期内，发展中国家难以完全摆脱对间接税的依赖，若需提高增值税、消费税税率，应同步扩大转移支付规模，通过“间接税增收+定向转移支付补偿”的组合，确保贫困家庭不因增税而收入下降。也可对烟草、酒精、含糖饮料等非必需品征收间接税，虽短期看似累退，但长期可减少贫困群体健康支出，且征管成本较低。长期，应更多地通过所得税、财产税等增加财政收入。例如，通过降低起征点、覆盖高收入群体的资本所得等方式扩大个人所得税税基；强化企业所得税征管，减少对大企业和跨国公司的低效税收优惠，同时为中小企业提供针对性税收减免，以促进贫困群体就业。 强化行政能力建设，补齐政策落地短板。报告显示，发展中国家现金转移支付平均延迟3个月才能抵达受益人，且超过40%非正式就业者无法享受。对此，有必要建立全国统一的社会登记系统、推广线上支付系统，以精准识别贫困群体、缩短转移支付交付时间。通过培训税务人员、引入数字化征管工具，减少税收流失。优化公共支出流程，避免资金挪用，确保转移支付和公共服务资金真正用于贫困群体。 此外，还应提前储备政策工具，预留财政缓冲空间，以减少危机冲击。报告指出，超半数低收入国家在疫情前已陷入债务困境，无额外资金应对危机。建议发展中国家在经济平稳期控制债务规模、积累应急储备金，为危机时期实施财税支持政策预留空间，避免因财政紧缩加剧贫困。 （作者单位：国家税务总局广东省税务局税收科学研究所）