企业破产法“大修”的几个涉税看点

9月12日，全国人大常委会就企业破产法修订草案（以下简称修订草案）公开征求意见。本次修订系“大修”，在现行企业破产法12章136条基础上拟修订为16章216条，实质新增和修改达160余条。其中，涉税条款的几个变化非常值得关注。 明确人民法院应当自裁定受理破产申请之日起25日内通知债务人主管税务机关 现行企业破产法规定，人民法院应当自裁定受理破产申请之日起25日内通知已知债权人并予以公告。修订草案在人民法院应当“点对点”通知的对象里新增了“债务人主管税务机关”。 在破产程序中，作为税收债权的欠税，包括“明欠”和“暗欠”两种类型，前者指已经形成欠税记录或者被税务机关发现的欠税，后者指尚未形成欠税记录或者尚未被税务机关发现的欠税。对于人民法院和管理人来说，“明欠”和“暗欠”的差异决定了税务机关是否属于“已知债权人”。这是一个动态变化的过程，可能在破产程序开始时税务机关不属于“已知债权人”，但随着管理人对债务人相关资料的梳理，发现债务人实质上存在欠税，税务机关又成了“已知债权人”，人民法院也产生“点对点”通知义务。为了避免后续麻烦，人民法院应在破产受理时就通知债务人的主管税务机关。 另外，税务机关在企业破产程序中并非只有债权人单一角色，还负有对新生税费的行政监管责任以及提供纳税服务的职责，债务人进入破产程序后，需要主管税务机关协助配合的工作比较多，如解除非正常户、恢复供应发票等。基于此，从有利于破产便利化的角度来看，人民法院也应及时通知主管税务机关。在实践中，浙江等地的省级税务机关和人民法院早已探索建立相关协作机制，具有充分的经验基础并被证明行之有效，本次立法修订将该经验上升为法律层面。 明确人民法院受理破产申请后有关债务人的税收争议应当直接向受理破产申请的人民法院提起诉讼 根据现行税收征管法的规定，纳税人同税务机关发生纳税争议时，必须先依法缴纳税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。该规定没有考虑到企业破产程序的特殊情况：一是债务人多是不能清偿到期债务才进入破产程序，已经没有能力缴纳税款；二是即便有能力缴纳税款，企业破产法规定个别清偿无效，债务人不得为了复议诉讼先行缴税。这就导致债务人面对纳税争议失去了法律救济可能，而其他债权人如果对税务机关基于纳税决定申报的税收债权不服，因与纳税决定之间不存在行政法上的利害关系，也无权启动税务行政复议和行政诉讼程序。 在实践中，这类案例较为普遍，需要破产程序中的税收争议解决渠道尽快完善。本次修订明确了人民法院受理破产申请后有关债务人的税收争议应当直接向受理破产申请的人民法院提起诉讼，一是绕开了“缴税”和“复议”双重前置程序，直接通过诉讼方式解决争议，程序更加便利，化解效率更高；二是实现了税收争议集中管辖，由“受理破产申请的人民法院”审理有关债务人的税收争议，便于破产案件审理法院查明与债务人财产相关的所有情况，避免破产程序中“突然冒出”新的税收债权从而影响破产财产分配方案的制定，减少障碍。 明确破产管理人的职责包括代表债务人依法履行纳税申报、开具发票等涉税义务 破产管理人是在破产程序中依法接管破产企业财产、管理破产事务的专门机构。在处置破产企业财产、管理破产事务的过程中，不可避免会发生纳税申报和开具发票等义务。本次修订是将相关规范性文件的规定升格为法律规定。在理解这一规定时，还需要注意两个问题：一是“纳税申报”是否包括补办破产程序前的纳税申报，“开具发票”是否包括补开破产程序前欠开交易对方的发票？二是如果补办纳税申报金额有误，是否属于逃税或者编造虚假计税依据的行为？笔者认为，补办纳税申报和补开欠开发票也属于该规定的范畴，但是应当对管理人申报金额存在不实情况进行责任豁免。这是因为，管理人对债务人历史应税交易情况掌握了解程度不高，补办纳税申报往往是出于解除非正常户的需要，通常是根据税务机关的要求批量办理“零申报”，管理人通常并不具有逃税的主观故意。因此，即便是管理人补办纳税申报和税务机关后续核实的情况之间存在差异，也不应按照逃税或者编造虚假计税依据行为处理处罚。 明确债务人缴纳社会保险费和税款属于个别清偿不损害其他债权人利益的情形 人民法院受理破产申请前6个月内出现了破产原因但仍对个别债权人进行的个别清偿，属于偏颇性清偿，是管理人可以申请法院撤销的行为。本次修订明确债务人缴纳社会保险费和税款属于个别清偿不损害其他债权人利益的情形，意味着如果该规定得以通过，债务人在人民法院受理破产申请前6个月内补缴社会保险费和税款的行为，可以免于被撤销。笔者认为，虽然社保费和税款都是优先债权，但在破产程序中还存在职工债权等比二者更加优先的债权。笔者建议，对补缴社保费和税款的行为是否适用破产撤销权，不宜一刀切规定，而应根据案件的具体情况由管理人和人民法院决定。 明确重整计划执行完毕后有新的证据证明债务人在破产程序前存在涉税违法行为应当给予行政处罚的，有关机关按照破产法的相关规定行使权利 在重整计划执行完毕后，如果税务机关发现重整企业在破产程序前存在涉税违法行为的，只要没有超过税款追征期和行政处罚时效，税务机关可以依法作出补缴税款、加收滞纳金、给予罚款的处理处罚决定。但是，这类处理处罚决定如何执行，在实践中存在较大争议。如果按照税法规定，处理处罚决定中的税款、滞纳金和罚款均要全额执行到位。如果按照企业破产法规定，则只能按照破产程序规定的债权性质和清偿顺位获得清偿，即税款作为优先债权予以全额清偿、滞纳金作为普通债权按照普通债权清偿率清偿、罚款作为劣后债权通常不予清偿。为了防范实践中的此类争议，本次修订明确相关机关按照企业破产法的规定行使权利，即不会按照税法规定全额清偿，减少对重整企业后续正常生产经营的冲击。 明确在破产重整程序中债权人减免债务人的债务依法属于不征税收入 该规定是本次修订中最引人注目的涉税条款。对于破产从业者来说，它回应了实务界长期以来的强烈呼声；对于税务从业者来说，它打破了企业所得税领域长久以来的固有观念。在长期以来的破产重整实践中，重整企业的债务重组所得应否减免税的问题备受关注。本次修订尝试引入“不征税收入”概念化解这一问题，但与企业所得税法中作为财政资金性质的“不征税收入”这一法定术语的内涵无法相融，只能理解为“同一个名字，不同的内涵”。笔者建议，可以回避“不征税收入”这一固有术语，用更加精准的表述来表达相同的意思。例如，改为“在破产重整程序中，债权人依法减免债务人的债务，不计入债务人的收入总额”，这样也可以传达出不影响债权人依法确认和扣除债务重组损失的意思。 需要强调的是，官方公布的修订草案仅仅是立法机关初次审议的版本，目前尚处于公开征求意见阶段。如果专家学者和社会公众有更好的意见建议，可以通过相关渠道反馈。 （作者系国家税务总局浙江省税务局公职律师）