推进征管模式变革 需强化“税收生态系统”思维

近日，经济合作与发展组织（OECD）秘书处发布了《税收征管3.0：从愿景到战略》报告，报告阐述了推进“税收征管3.0”变革的必要性，提出了核心建议，给各国税务部门提供实践参考。该报告还收录了部分国家税务部门已采取行动的相关材料及经验。 未来愿景包含三大核心要旨 2020年12月，经合组织发布《税收征管3.0》报告，描绘了未来税收征管的愿景。经合组织之所以出台该报告，是因为当时相当数量国家的税收征管模式高度依赖纳税人自主归集、整理、核实并申报涉税数据，其在缩小税收差距（潜在税收与实际税收之差）、减轻纳税人负担方面的作用已接近极限。随着相关国家整体经济转型日益加速及商业模式、就业模式不断变化，当时的税收征管模式逐渐成为引发摩擦、造成效率低下的因素。 《税收征管3.0》报告提出三大核心要旨。一是以纳税人为中心，构建更无缝、低负担的税收流程；二是将身份认证、信息核验、税款计算与缴纳等流程，逐步迁移至纳税人日常交易、经营、收付款及沟通所依赖的自有系统；三是推动税收征管形成与当前截然不同的模式。 《税收征管3.0：从愿景到战略》报告指出，在实践层面，当前多国采取的税收征管相关举措已趋近“税收征管3.0”模式，工资薪金所得税代扣代缴系统便是典型。该系统将税收流程嵌入雇主薪酬管理软件这一纳税人的自有系统，自动帮助纳税人完成应纳税额核算，并在多数情况下直接向税务部门完成税款缴纳，极大降低了雇主与雇员的负担，税收流失也微乎其微。英国相关税收差距报告显示，代扣代缴系统下工资税的税收差距不足1%，远低于中小企业自行申报15%的差距比例。 不少国家在个人所得税领域进一步推进改革，除工资薪金外，还通过第三方系统核算个人所得税的其他组成部分。这些系统或直接代扣代缴税款，或为纳税申报表提供部分乃至全部预填数据。比如新加坡推出“无感办税”服务，依托国家数字身份认证平台，在纳税人授权下整合政府、银行及企业等机构信息，实现跨部门协同与“一次告知”，目前约98%的个人纳税人通过电子申报，且大多数情况下能实现税款的自动计算。 此外，税收流程与福利系统、人口登记库、监管机构等其他行政系统的联动，还能为政府部门提供更无缝的数字化公共服务创造重大机遇。部分国家正将税收征管数字化转型与政府整体数字化转型同步推进，形成相互促进的良性循环。 “税收征管3.0”模式要求税务部门与“税收生态系统”加强协作。税收生态系统是指由服务提供商、中介机构、软件开发商等构成的网络。加强协作面临诸多挑战：需引导相关人员接受税收征管去中心化的新思维，做好变革的长期性准备，承担可能产生的前期成本；需明确税收流程嵌入自有系统的具体路径，构建完善的法律框架，界定各方角色责任；还需开展新型国际合作，消除跨境活动中的摩擦，并通过协作与知识共享降低开发成本。 从三个方面推进组织变革 “税收征管3.0”模式将组织变革的核心要素归纳为文化价值观、组织结构与组织能力三个方面，而变革这些要素绝非易事。一方面，现行征管模式只能渐进式调整，且一些征管系统与模式在相关领域仍需持续运行多年。另一方面，变革要以思维方式的转变为核心，税务部门要加快对未来角色的认知转变，以此减轻干扰、推进变革，形成既优化现有模式又加速数字化转型的良性循环。 成功的数字化转型依赖于组织文化变革，这要求税务部门的各个层级明确自身权责，打造以纳税人为中心的文化。税务部门的领导层要从传递数字化转型的愿景入手，阐述其能为纳税人、社会和整体经济带来的益处。比如，新冠疫情期间，多国税务部门就曾快速调整工作方式，从纳税人视角解决问题，展现出对征管环境认知的转变。税务部门的领导层需要引导全体税务人员主动感知变革的重要性，增强自身使命感。 组织结构调整要求打破税务部门内部壁垒，推进覆盖各职能的举措。短期来看，要加强部门协作，优化业务流程，明确如何解决纳税人面临的痛点，以及如何通过协同方式提升税法遵从度。长期来看，随着数字化转型推进及税务流程日益融入纳税人的自有系统，组织结构需聚焦于与“税收生态系统”的互动管理。例如，芬兰税务局的“客户导向”实践便是有益参考。 数字化转型需适配新的组织能力，重点要关注五大关键问题，即：现行法律框架是否需调整以支持税收征管流程嵌入纳税人自有系统；税务人员是否具备必要数字能力，如何通过人员培训及人才招聘弥补能力短板；现有信息系统能否实现与纳税人自有系统的大规模对接、是否支持机器间自动交互；是否有充足预算在维持现有税收体系运转的同时推进数字化转型；现有治理框架是否具备足够灵活性与敏捷度。各国税务部门如果遇到这些运营能力不足问题，建议强化顶层设计，组建含业务、信息、法律和预算部门人员的评估小组，全面评估相关运营能力。加拿大的“数字化学习与文化概览”和瑞典的“助推计划”可提供借鉴。 强化“税收生态系统”思维 “税收生态系统”结构复杂且形态多样，税务部门难以完全主导和掌控。因此，税务部门的角色需从传统的管理者转变为监督者与引导者。 要实现这一角色转变，税务部门需与“税收生态系统”参与者共同确立清晰框架，根据不同场景灵活调整参与方式。对于安全数字身份系统等已成熟验证的领域，税务部门可保持监管姿态；而对于存在风险的领域，尤其是在数字化转型过渡阶段，税务部门须主动作为，通过制定通用标准或资质许可等方式进行规范。此外，针对尚未数字化的领域，税务部门还应联合其他利益相关方推动变革，逐步强制推行标准化数据格式、数字记录保存、电子支付与数字申报，通过政策激励提升数字化方案的采纳率。在此过程中，应兼顾老年人、缺乏数字工具与基础设施人群等数字弱势群体需求，确保变革的包容性。 “税收征管3.0”模式将“税收生态系统”思维的核心战略要素归纳为四大板块，各板块均有明确的实践目标与行动路径。 绘制“税收生态系统”图谱。这一板块的目标在于确定税收流程的最佳嵌入位置，并评估该位置的可靠性、稳健性与安全性。以共享经济与零工经济平台为例，税收流程的实现既依赖于平台自身软件，也依赖于纳税人身份识别系统与支付系统。具体实践中，需绘制动态的生态系统主体图谱，识别可信主体与潜在风险。除设计涵盖所有主要主体的宏观图谱外，还可按中小企业、大型企业等纳税人类型或税种类别绘制细分图谱。图谱应由税务人员与精选的“税收生态系统”代表共同绘制，并作为“动态文档”持续更新。新西兰税务局的“生态系统分类”与芬兰税务局的“实时经济生态系统”实践，为这一行动提供了可借鉴的范例。 拥有共同愿景。税务部门要致力于使“税收生态系统”的参与者都能对未来税收征管愿景产生强烈认同，税务部门可采取两项行动。一是通过演讲、媒体宣传、非公开交流等方式，定向对接核心利益相关方，分享未来税收征管愿景及“税收生态系统”的角色定位。二是建立或参与代表小组，与“税收生态系统”核心参与者合作推进“去中心化税收征管改革”。新西兰税务局的“税收与社会政策体系管理”可为各国提供借鉴。 渐进式改革的协同设计。虽然数字化转型需渐进推进，但可通过构建良性循环加速变革进程。税务部门在这一过程中的首要任务，是联合其他“税收生态系统”参与者制定潜在项目路线图。需清晰展示从“税收征管3.0”愿景到项目具体实施的逻辑链条，并持续提供资源支持。需按时间、部门、项目等维度，将愿景拆解为更详细、更可执行的要素，确保数字化项目覆盖所有既定目标，并与“税收生态系统”参与者共享项目成果。芬兰的“商业活动生态系统”实践提供了有益借鉴。 政府整体协同方案。当前多国正将数字化转型纳入“整体政府”框架，以提升整体社会效益。税务部门要利用专业的知识与经验，与其他政府部门协作，识别和把握共同机遇，具体可从两个层面展开：一是从更具实操性的层面，识别其他政府部门掌握的关键信息来源，通过信息的自动化数字交换实现互利共赢。二是若当前尚无整体政府数字化转型举措，税务部门可推动以纳税人为中心的数字化转型，在各政府部门中发挥“催化剂”作用，促进跨部门协同变革。