构建税企协同的跨境税收生态治理体系

数字经济浪潮下，跨境税收征管成为各国税务部门面临的重大挑战。跨境利润转移、隐形关联交易等问题不断显现，倒逼国际税收治理模式持续创新。新西兰税务部门以“管理前置+企业自治”为核心理念，经过十年探索，构建起税企协同治理的跨境税收生态体系。其致力于让跨境税收规则更“懂”企业，通过制度督导推动企业构建主动合规机制等做法，为加强跨境税收征管提供了可借鉴的经验。 构建信息聚合与风险管理相融合的前置化管理模式 新西兰税务部门通过多源数据整合与智能工具应用，将风险防控嵌入企业运营全流程，形成“数据穿透+智能预警+动态干预”的前置化管理模式。 跨境交易风险精准锁定。为更精准地评估企业跨境税法遵从度，自2014年起，新西兰税务局针对年营业额超过3000万新西兰元（1新西兰元约合人民币4.27元）、由境外母公司于新西兰设立的跨境企业，按年度发放调查问卷。问卷调查涵盖企业财务状况、资产结构、转让定价方法等内容，并要求企业报送员工规模、货币性福利超过18万新西兰元的高薪人员数量、业务职能与资产配置情况、是否采用利润分割法、异常商业事件对盈利能力的影响、与非居民关联方的跨境交易规模及资金往来状况等信息。近5年来，在新西兰税务局和跨境企业的共同努力下，调查问卷响应率已达100%。基于调查问卷数据，新西兰税务局更有效地监测与管理跨境企业的税务合规状况。例如，企业债务资本化率中位数这一关键指标自2021年的47.3%降至2023年的38%，这一变化表明跨境企业借助“增资减债”的方式，削减了杠杆融资规模，同时提升了自有资本比例，进而降低了关联方之间以融资为途径进行跨境利润转移的风险。 新西兰与澳大利亚、中国等41个税收管辖区签订了双边税收协定，同时与百慕大、英属维尔京群岛等21个税收管辖区签订了双边税收情报交换协议。在经济合作与发展组织（OECD）的推动下，新西兰于2012年签署了《多边税收征管互助公约》，并以拓展税收信息交换网络为切入点，进一步打击跨境税收违法活动，不断提高税收透明度。此外，国别报告是跨国企业集团按照规定应该向税务部门报告的信息，主要内容包括集团所有成员实体的全球所得、纳税和业务活动的国别分布情况，这也是应对税基侵蚀和利润转移（BEPS）行动计划的第13项内容。2021年—2023年，新西兰税务局借助国别报告互换机制，接收外部提供的国别报告1500余份，平均每年向外部提供跨境集团国别报告25份。在年营业额达到3000万新西兰元以上的新西兰跨境企业中，已有超过2/3的企业提交了国别报告。与此同时，新西兰税务局借助与海关、海外投资办公室等部门的数据共享机制，常态化开展跨境贸易台账的交叉比对工作，精准识别“隐形关联交易”，锁定跨境企业的税基侵蚀与利润转移行为。新西兰税务局还通过整合新闻媒体、社交网络和政府部门公开报告等第三方信息，动态监测商业环境变化对跨境税源的影响，进一步完善风险扫描体系。 跨境交易风险动态管控。新西兰税务局主要通过三项举措实现风险动态监控。一是量化监管核心指标。针对跨境企业可能存在的利润转移行为，新西兰税务局要求存在“债务利息占息税折旧摊销前利润超20%”“跨境关联交易额占营收超20%”等指标风险的企业提交风险评估报告补充说明。二是增强跨境税收确定性。针对跨国企业在跨境交易中可能遭遇的转让定价风险，设定单边预约定价安排（APA）自被受理之日起“6个月内完成”的时效目标。2019年—2024年6月，新西兰累计签署297例预约定价安排协议。三是构建成熟度分级模型。新西兰税务局通过四级评估系统推动企业税务管理升级，并将企业开展跨境税务管理的成熟度分为4个递进式阶段。初级阶段：企业税务管理流程零散，缺乏系统化策略，对跨境税收风险认知不足。进展阶段：企业初步制定税务管理策略但尚未制度化，对BEPS风险识别能力有限。成熟阶段：企业税务管理策略与业务深度整合，定期审查税务管理控制框架，主动申请APA。领先阶段：税务管理与环境保护、社会责任和公司治理目标（ESG）协同，运用人工智能和大数据实时监控交易中可能存在的因定价或法律安排不当而导致的税基侵蚀、利润转移、双重不征税或双重征税等税务风险。根据新西兰税务局评估，当前新西兰企业整体处于“进展”至“成熟”阶段，部分企业通过运用APA和数字化工具显著降低税务争议率。 企业自治从被动合规到自主监管 新西兰通过“制度约束+技术赋能”，推动企业从“要我合规”到“我要合规”的自主监管转型。 通过制度督导推动企业构建主动合规机制。新西兰税务局以制度督导推动企业从“被动合规”转向“自主监管”。一是强制建立税务自控框架。新西兰税务局要求跨境企业制定税务自控框架，定期向董事会报告税务风险。二是构建董事会监督机制。企业董事会需每年定期审议税务战略规划执行情况，审核关联交易占比、息税前利润率等风险关键指标以及应对措施等。三是进行结构化风险评估。管理层须向董事会提交涵盖跨境税收合规性说明、转让定价政策更新的风险评估报告。四是建立动态审查与处罚机制。董事会应指定专门委员会或高级管理人员对税务自控框架的执行情况予以监督，以确保税务策略与业务决策实现同步调整。新西兰税务局依据“成熟度分级模型”，对未达标的企业调整审查强度与处罚力度。 通过技术赋能实现风险自评与动态优化。新西兰税务局多措并举逐步构建了以数据为基础、系统为驱动、企业可自评的税务风险管理体系。一方面，新西兰税务局借助企业调查问卷申报数据，通过分析企业财务报表和经营数据，精确测算债务资本化率、关联交易占比以及关联方贷款利率等核心指标，用以衡量企业的财务杠杆水平、关联交易风险大小等。另一方面，新西兰税务局通过指导跨境企业使用“税务风险自评图”“税务管理自评问题清单”等数字化自评手段，找准风险疑点，拟定行动计划，并在6个月内完成关键整改事项，助力企业优化税务自控管理框架。新西兰税务局还通过明确列举11项高风险指标，对跨境企业实施动态监管。当企业触及其中任意一项指标时，税务部门将立即要求其提供补充信息，如财务报表、税务申报表、关联交易文档等，以确保其税务处理符合新西兰的法律规定。 对我国跨境税收治理的启示 新西兰的实践经验显示，跨境税收治理有必要进一步借助数据共享、制度革新以及构建信任机制等举措，增强跨境税收治理透明度，提高治理效率。 实施分级分类监管与信用激励。一是实现穿透式审查。对未达到同期资料报送门槛但年营业额超过设定阈值的跨境企业，实施100%穿透式审查，如深入审查企业的财务状况、具体运营情况、税务处理情况，确保其税务处理符合独立交易原则，评估转让定价方法合理性，精准识别其转让定价风险疑点，并采取分级分类辅导方法。对高风险跨境企业进行风险预警，为中、低风险跨境企业提供易错事项辅导和税收确定性服务。二是优化动态监测体系。贯彻落实《政务数据共享条例》，加速与海关、外汇管理、金融管理等部门实现企业跨境经济活动数据的共享，完善居民企业或个人离岸家族信托、家族办公室与境内企业、个人经济活动的交互数据。运用大数据技术对关联交易、利润转移等指标进行实时跟踪，推动监管模式由“事后监管”向“事前预警”转变。三是拓展信用激励机制的应用场景。通过缩短高信用纳税人单边预约定价安排的谈签期限等举措，更高效地为跨境企业提供税收确定性，形成鼓励合规的正向激励机制。 税收合规与环境社会治理相协同。一是推动税收与ESG深度融合。将跨境税收合规纳入企业ESG评级体系。税务部门对跨境企业的转让定价政策及税收争议解决方案披露情况进行评级，并对外公布评级结果，助力社会公众提升对跨境企业承担社会责任和环境保护义务履行情况的认知度。二是优化高管绩效考核指标。大力倡导跨境企业构建“税务与ESG”联席会议制度，将税收贡献度、风险防控等指标纳入企业管理层绩效考核范畴。三是使用人工智能大模型分析。税务部门可针对企业ESG体系构建税务风险智能评估系统，借助人工智能大模型剖析ESG报告与纳税数据的契合度，甄别跨境企业通过不合理转让定价方法，将高税负辖区子公司利润转移至低税负辖区，降低集团整体税负，侵蚀各国税基等税收套利行为。 打破数据壁垒构建协同生态。一是实现跨部门数据整合。打通税务、海关、市场监管和商务等部门数据壁垒，建立区块链存证平台，建立健全“三流”（资金、货物、信息）实时比对数据库。二是构建跨境税务云端协作平台。运用人工智能整合跨境集团及其子公司法务、财务、税务数据，形成集团“一户式”股权图谱和经济实质画像，探索跨境集团“一户式”云端联合审计模式，凝聚跨区域税务部门合力，动态识别通过设立多层空壳公司、虚增中间交易环节转移利润的避税行为，实现跨境税源穿透式监管。 （作者单位：国家税务总局税收科学研究所、资阳市税务局、威远县税务局）