规范税收优惠政策：从分散化管理到规范化治理

规范税收优惠政策应精准匹配国家战略需求，进一步在方向聚焦、机制优化与动态调整上突破创新，实现企业发展与经济增长“水活鱼跃”的良性循环。 《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，全面落实税收法定原则，规范税收优惠政策。 长期以来，税收优惠政策在激发市场活力、促进经济增长、实现区域协调发展等方面发挥了重要作用。但是，政策碎片化、执行标准不一、监管薄弱等诸多问题的存在，使得税收优惠政策效果打折扣，甚至产生新的不公平。推动税收优惠政策从“分散化管理”向“规范化治理”转变，既是优化营商环境的必然要求，也是构建全国统一大市场的战略选择。 规范税收优惠政策的必要性 笔者观察到，税收优惠政策执行层面仍面临不少挑战。例如，在增值税领域，小规模纳税人免税政策可能引发税收不公平。按月申报的两家月不含税销售额分别为100000元和100001元的小规模纳税人，实际上会存在明显的税负差异。前者全免，后者需全额计税。这种“悬崖效应”不仅可能扭曲企业经营行为，还可能催生逃税行为。又如，征管环节可能存在自由裁量权滥用的风险。对个体工商户定期定额核定征收个人所得税时，各地电子化应用进度不一，部分地区一定程度上还需基层税务人员的主观判断，可能出现“人情税”“关系税”的风险，核定偏差也易引发征纳矛盾。而部分“撒胡椒面”式的优惠政策“含金量”不足，政策实施效果有时也与政策目标相背离。 现行税收优惠政策多散见于税收法律、行政法规以及部门规章中。规范税收优惠政策，核心在于通过制度完善、征管创新与目标优化，破解“政出多门”“执行走样”“激励错位”等问题，使税收杠杆更加精准撬动经济高质量发展。 构建统一清晰的政策适用框架 制度规范化是税收优惠政策发挥效力的基石，重点在于解决政策碎片化、标准不统一、准入门槛模糊等问题。近年来，我国通过顶层设计与基层创新相结合，持续构建精简、高效、透明、可预期的税收政策适用框架。 精简审批程序，强化自主享受。取消前置审批。根据国务院相关文件要求，早在2015年，国家税务总局发布了《企业所得税优惠政策事项办理办法》，明确对企业所得税优惠事项全部取消审批，一律实行事后备案管理。这一举措大幅压缩行政裁量空间，使企业享受优惠从“被动等待”转向“主动适用”，显著减轻了企业负担。这一举措也推动税收优惠政策管理整体从“重审批”向“重管理、优服务”转变。税务部门明确“留存备查”原则，凡可通过申报表获取的资料不再要求企业提供，申报效率大幅提升。 统一政策口径，压缩寻租空间。一是清理违规政策。针对地方政府越权减免税、税收返还等乱象，2024年国家税务总局严肃查处违规招商引资中的涉税问题，清理妨碍公平竞争的地方性税收措施。在税务执法方面，2023年修改完善《税收征管操作规范》，形成全国统一的税收征管操作标准；京津冀、长三角等区域税务机关，联合推出区域内统一适用的税务行政处罚裁量基准，推动执法结果互认，为制定全国统一的税务行政处罚裁量基准奠定基础。二是明确小微企业认定标准。按照企业所得税相关规定，小型微利企业认定标准包括资产总额、从业人数和年度应纳税所得额3个指标，以提升政策可操作性。 划定清晰边界，注入稳定预期。制度规范化的本质是优化政府与市场的关系。通过限制行政干预、明确规则边界，使税收优惠从“政府给予的特权”转向“企业法定的权利”，为市场注入稳定预期。政策效能受到征管实践精准程度的影响。其中，政策规范是前提，为征管划定清晰边界，解决“规则公平”问题；征管规范是保障，通过技术手段堵塞制度漏洞，反向推动政策优化，实现“执行有效”；数字化则是贯通二者的技术纽带。今年以来，全国税务系统深入实施数字化转型条件下的税费征管“强基工程”，一体推进依法治税、以数治税、从严治税，各地税务部门也积极探索构建数据驱动、风险导向、多元协同的征管模式，避免企业享受优惠政策“找不到”“看不懂”的情况，以及给予守信企业在税收管理、出口退税、融资授信等领域更多的优先便利，进一步织密政策落实保障网。 税收优惠政策的可能优化方向 笔者认为，规范税收优惠政策的关键在于精准匹配国家战略需求，未来应进一步在方向聚焦、机制优化与动态调整上突破创新，实现企业发展与经济增长“水活鱼跃”的良性循环。 强化科创导向，激活创新源动力。一是优化研发费用加计扣除政策。如加大对科技型中小企业的支持力度，拓宽合格研发费用的范围，放宽研发费用税收优惠的行业限制等。二是加大对创新链前端支持力度。现行政策对基础研究激励不足，可借鉴欧盟“专利盒”制度，对源自基础研究的专利所得实施所得税优惠税率等。 深化区域协同，打造开放新支点。推行“先行启动区+”举措，允许企业在联动发展区设立生产基地，享受先行启动区相关税收优惠政策，如优化和扩展广州南沙先行启动区15%所得税优惠税率政策等；建立指标浮动机制，对投资周期超过一定期限的项目，享受优惠期限可自动延长；探索“飞地经济”税收分成机制，鼓励沿海地区科技企业在西部设立研发中心等。 推动绿色转型，培育增长新动能。进一步发挥绿色税制的正向激励和反向约束作用，增加高耗能企业绿色转型的动力，积极构建支持清洁和可再生能源发展的税收优惠政策体系，如将国家重点扶持的氢能等清洁能源投资项目纳入企业所得税“三免三减半”范围。 （作者系国家发展和改革委员会经济研究所研究员）