城市更新应更加注重“投资于人”

对教育、医疗、养老、托育等“投资于人”的项目给予更多政策支持。 随着新型城镇化战略深入推进，我国城市发展正从外延式的规模扩张向内涵式的存量优化和结构调整转变，坚持以人为本实施城市更新行动的紧迫性日益凸显。 党的二十届三中全会提出，建立可持续的城市更新模式和政策法规。今年5月，中办、国办发布的《关于持续推进城市更新行动的意见》明确八项重点任务，将人的需求、体验和发展贯穿其中，对当前阶段的城市更新行动作出全方位的顶层设计。 据住房和城乡建设部统计，2024年全国共实施城市更新项目6万余个，完成投资约2.9万亿元，综合成效逐步显现。城市更新在提高居民生活品质、解决群众急难愁盼问题的同时，也促进城市功能、业态、品质不断提升，为推动产业转型升级、创造就业机会、释放消费潜力创造了有利条件。可以说，城市更新行动不仅关系民生福祉，也是扩大内需的有力抓手。 近年来，我国实施的一系列相关税费政策促进了城市更新行动的开展，主要体现在以下环节： 拆迁补偿环节。土地所有者依法征收土地，并向土地使用者支付土地及其相关有形动产、不动产补偿费的行为，属于增值税免征情形。因国家建设需要依法征收、收回的房地产，属于土地增值税免征情形。对被拆迁人按照国家有关城镇房屋拆迁管理办法规定的标准取得的拆迁补偿款，免征个人所得税。根据地方有关规定，因土地、房屋被县级以上人民政府征收、征用，选择货币补偿且重新购置土地、房屋的，成交价格不超过货币补偿部分免征契税；选择产权调换且不支付差价的免征契税。 房地产出让环节。土地所有者出让土地使用权，属于增值税免征情形。国家机关、事业单位、社会团体、军事单位承受土地、房屋权属用于办公、教学、医疗、科研、军事设施，属于契税免征情形。 改造运营环节。企业从事国家重点扶持的公共基础设施项目的投资经营的所得，享受“三免三减半”企业所得税优惠。为支持公租房建设和运营，按规定对相关城镇土地使用税、契税、土地增值税、房产税、印花税等予以减免。用于提供社区养老、托育、家政服务的房产、土地及建设项目，按规定免征契税、房产税、城镇土地使用税、不动产登记费、耕地开垦费、土地复垦费、土地闲置费、城市基础设施配套费等；从中取得的社区养老、托育、家政服务收入，免征增值税，减按90%计入收入总额征收所得税。 综合来看，现行税费支持政策为持续推进城市更新行动提供了有力保障，但仍存在一些深层次问题亟待破解。 资金支持力度有待加大，财政金融政策协同性有待增强。随着城市更新行动扩围，会产生大量的资金需求。然而，对于一些公益属性较强的项目而言，因其投入大、收益低、回报周期长，社会资本参与的积极性相对较低，也缺少专门的融资渠道。在财政支持方面，尽管各级政府可以通过预算内投资、定额补助、财政贴息、专项债发行等方式加大资金投入，但在财政压力及债务负担较重的情况下，仅仅依赖政府投入是远远不够的，有必要加强财政金融政策的衔接。 不同主体间的利益协调困难，难以适应多元化发展需要。城市更新涉及政府、企业、居民等多元主体，各主体不仅利益诉求存在显著差异，还存在利益分配失衡现象，这些问题均会对城市更新效率形成制约。比如，城市更新可能带动租房、购房价格上涨，这会增加生活刚性成本，从而影响公众参与城市更新行动的积极性；如果更新项目缺乏配套政策激励，可能不易形成多层级、广覆盖的公共服务网络，从而加剧不同辖区间公共服务的不平等，甚至可能削弱对老年人、儿童、残障人士、低收入者等特殊群体的保障力度。 政策存在“碎片化”问题，差异化政策供给不足。当前，缺乏针对城市更新全流程的统一政策框架，使得各环节税费支持政策不易形成有效衔接。同时，现行优惠政策相对单一，主要集中在房地产相关领域的更新改造，滞后于以人为本的人民城市理念，且政策大多采用“一刀切”的方式，未能完全体现不同地区、不同类型更新项目的成本收益差异，针对性、差异化政策尚有不足。 未来，落实党中央、国务院部署，城市更新行动应更加注重“投资于人”，结合深化财税体制改革部署要求，财税政策可从以下方面进一步发力： 优化财政支出结构，完善公共服务配套激励。进一步提高城市更新的财政投入比重，特别是向老旧城区以及教育、医疗、养老、托育等公共服务设施薄弱的地区倾斜。同时，建立科学合理的评价指标体系，定期对城市更新财政资金使用效果进行评估，根据评价结果动态调整资金分配和使用方向，确保财政资金实实在在用于城市更新的重点领域和关键环节。 加强部门协同联动，统筹用好财政金融政策工具。城市更新是一项系统性工程，单个部门、单一政策很难推进城市更新行动。因此一方面，可以整合城市更新相关政策，凝聚不同部门的优势资源，出台更加细化的支持方案，形成整体合力；另一方面，可以创新投融资模式，增加金融产品和服务的供给。同时设立政府引导基金，以财政注资、社会资本认购的方式吸引多元主体参与，共同推动城市转型，实现城市可持续发展。 落实并完善税费支持政策，赋能产业发展，增进民生福祉。《意见》在推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造等方面，将“业态升级”“创新消费场景”“植入新业态新功能”等内容列为关键词。应鼓励不同城市结合自身特色优势，明确城市更新项目的产业发展定位，针对税费政策适用范围及其合规要点形成操作指引，力求通过菜单式和一站式服务，提升政策执行透明度和规范性，确保企业应享尽享相关税费支持政策。在此基础上，可考虑根据项目类型差异，精准锚定城市更新重点规划领域，对“投资于人”的项目给予更多政策支持，促进产业提质升级，在激发经济发展动能的同时带动居民就业，从而实现“腾笼换鸟”“筑巢引凤”并举的良性循环。此外，对因城市更新导致生活成本上升的居民，可进一步加大帮扶力度，建立更加公平的利益分配和补偿机制，避免加重居民负担。 （作者系集美大学财经学院院长，地方财政绩效研究中心首席专家、教授）