落实税收法定原则 规范税收优惠政策

党的二十届三中全会提出，“全面落实税收法定原则，规范税收优惠政策，完善对重点领域和关键环节支持机制”。今年《政府工作报告》再次强调“规范税收优惠政策”。可以看出，规范的税收制度、对纳税人一视同仁应是常态，而对特定经济主体和特定领域给予税收优惠应是例外。 规范税收优惠政策的必要性 税收优惠政策发挥作用的基础和前提是“少而精”，这样其边际效用才显著，否则“多而泛”，不仅会影响政策的实施效果，助长企业和地方政府的短视行为，加剧内卷式恶性竞争，不利于创新驱动引领高质量发展，还可能扭曲税制，影响税收筹集财政收入这一基本职能，进而影响税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用的发挥，以及国家宏观调控的效果。 从预算科学管理的角度来看，税收优惠被认为是一种“税式支出”，在财政收支之间未经预算审批程序形成了从收入到支出之间的“直通车”，形成了间接的财政支出，从某种意义上讲，违背了“无预算不支出”这一现代预算管理原则，影响了财政科学管理水平和支出效率的提升。 就我国税制运行情况来看，税收收入占国内生产总值（GDP）的比重已从2012年的18.68%下滑至2024年的12.97%；税收收入占一般公共预算收入的比重也从1994年分税制改革之初的98%左右下降到2024年的79.64%。究其原因，税收优惠“多而泛”是一个重要因素。考虑到税收特别是增值税、消费税等间接税都是价格的重要构成部分，税收收入占比的“双降”进一步促使了近年来我国物价水平持续走低。 最优税制理论认为，为保证税制运行效率，有必要对税收优惠政策加以规范和约束。从国际实践看，近年来，各国之间的税收逐底竞争愈加激烈，许多国家争相降低税率或加大税收优惠力度以吸引跨国投资。如果各国都想人为制造“税收洼地”，不仅会严重影响各国的税收汲取能力，还会干扰和扭曲各国的资源配置，增加政策成本和效率损失。为此，2021年经济合作与发展组织（OECD）137个成员国就“双支柱”方案达成共识，其中“支柱二”全球最低税方案提出实施15%的最低税率，对各国实施的税收优惠政策加以规范和限制。 规范税收优惠的可能政策选择 目前的物价水平和税收收入占比情况为当前乃至“十五五”时期规范税收优惠政策提供了时间窗口。在其他条件不变的情况下，规范税收优惠政策，减少税收收入的“跑冒滴漏”，有助于扭转税收收入占比持续走低的趋势，进而有助于推动物价水平企稳回升。 完善税式支出预算。为不断提高现代财政管理能力和水平，按照落实财政法定和税收法定原则的要求，不管是直接的财政支出还是税式支出，都必须经过预算编制、审议等法定程序。对于税收优惠等间接隐性支出，应该制定严格的支出程序，不妨建立定期向全国人大的汇报机制，以不断提升税收优惠政策的规范化、法治化管理水平。 建立税收优惠政策全生命周期考核机制。税收优惠政策不能出台容易退出难。应根据行业、企业等内在发展规律，按照“日落条款”的要求定期评估、清理，逐步退坡退出，防止越积越多，确保税收优惠一直是助力重点行业发展的有用工具，而非扭曲市场资源配置的“明日黄花”。 动态调整完善税收政策。我国成品油消费税的单位税额标准自2015年调整以来，已经十年未动，与国民经济不断发展相比，其长期保持不变在某种程度上可看作事实上的“税收优惠”。因此，笔者建议，对类似成品油消费税等定额税，建立稳定的调整机制，以适应社会经济发展水平，保障其在促进节能减排和实现“双碳”目标中的政策效果。同时，随着我国新能源汽车相关产业进入市场化、产业化、规模化发展阶段，之前的车辆购置税、消费税、车船税等相关优惠政策应逐步退坡。此外，在征管可控的前提下，可考虑将成品油消费税等单位税额标准相机提高而增加的部分税收划归地方征收管理，以充实地方财力，调动地方政府发展经济的积极性和主动性。 聚焦重点实施税收优惠政策。好钢一定要用在刀刃上。现阶段税收优惠政策实施的方向应按照经济发展规律科学配置，用于矫正市场负外部性、服务国家重大战略等重点领域。一是税收优惠重点聚焦于促进科技创新，锚定高质量发展不动摇。二是税收优惠更多支持市场竞争中处于弱势地位，但同时是服务保障民生和扩大就业、推动科技创新等方面主体的中小企业。三是税收优惠政策应与我国经济结构调整紧密结合，如为适应消费驱动增长模式进行调整等。 （作者系中央财经大学财政税务学院教授）