加快建立服务高质量发展的财税体制

中国式现代化已经进入由物的现代化到人的现代化的新阶段，经济增长也由过去以投资和外需为主要驱动转变为由消费（特别是国内消费）和创新为主要驱动。在这样的转型背景下，现行财税体制改革面临新挑战、新要求。 具体来看，1994年财税体制改革主要解决了此前“地方过强、中央过弱”的问题，建立起“分财”型财税体制。在这种模式下，地方政府扮演主要的投资主体，受益行业主要以房地产、金融、石化和制造业为代表，相关企业也是税收收入的主要贡献者。同时，土地出让收入、其他非税收入等一次性财源成为地方政府的重要补充收入来源。然而，随着经济总供求结构发生变化，这种增长模式遇到了“瓶颈”，即经济增长不及预期，土地融资热潮逐渐退却，财政收入也随之出现下滑。 造成这种困境的一个深层次原因是，“分财”型财税体制处于效率下降区间，财税体制改革需超越现有的“分财”框架，设计出一套能够激励增长的“生财”型财税体制，更好服务高质量发展和中国式现代化建设。 我认为，面向高质量发展的财政收入与经济增长相互促进的“生财”型财税体制的基本逻辑如下：通过财税体制改革促进经济高质量增长，从而扩大税基；政府合理取得财政收入并履行职能；以持续的适应性改革不断优化财政制度各项安排；各级政府不再纠结于如何“分钱”，而是在法治框架下建立可预期的政府间职责边界，进而促进经济高质量增长并继续扩大税基，最终实现社会福利和各级政府财力的双赢。为此，需要实施财政支出、收入、预算、债务管理等全方位的制度改革。 首先，应坚持系统性思维和全局性观念，将财税体制改革融于全面深化改革整体规划之中。财政政策要由促进投资向促进消费转型，从促进外需向促进内需转型，由补贴出口向补贴国内消费转型，由“投资于物”向“投资于人”转型。与之相适应，相当一部分支出责任要由地方事权向中央事权转型。在此基础上，要优化政府收入结构，合理划分各级政府财力，健全政府预算并严格对地方债务的监管。需要指出的是，财税体制改革事关全局，不能局限于现行制度下央地收支调整的思维中，这样财税制度才能在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中发挥更大、更积极的作用。 其次，稳定宏观税负是当务之急，应尽快建立规范化、法治化的现代政府收入制度。从广义政府收入的角度理解党的二十届三中全会提出的“优化税制结构”的要求，将健全非税收入制度与完善税制结构统筹考虑，从单纯减税降费走向稳定宏观税负前提下优化政府收入体系。目前可尽快开展的改革有：一是规范税收优惠；二是拓展传统税收改革发展空间，包括健全直接税体系、完善绿色税制、研究与新业态适配的税制；三是加强财政资源和预算统筹，规范非税收入管理等。 再次，推动经济高质量增长是重中之重，应优化财政支出结构。一是需要重新划定财政优先事项，确保基本民生支出，使人民真正享受经济增长红利。二是需要财政之外其他领域改革的配套支持。可结合扩大国内消费的要求、健全新型城镇化体制机制和推进城乡融合发展战略，推进基本公共服务均等化。 最后，推进政府间财政关系法治化，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。推进省以下财税体制改革，优化央地政府职能和支出责任划分。考虑到公平性，“投资于人”的基本支出应由中央政府承担更多责任，相应由中央财力负担支出，避免财权、事权、支出责任错配。为保障央地关系制度化和可预期性，应在法律层面确立财政制度及其改革的规则框架，避免改革受到各种短期和权宜目标的影响。政府间收入分配方面，除根据事权和支出责任的调整重新划分税种或分享比例之外，还应适应数字经济发展带来的经营模式和业态变化，优化增值税、所得税收入的区域分享原则，促进区域间财力均衡。此外，要优化地方政府债务管理，建立可信的地方债务法律限制，着力化解地方债务风险，促进地方政府行为转型。