淄博税务密织执法风险“防控网”

记者近日从国家税务总局淄博市税务局了解到，该局结合税收征管和日常执法实际需要，探索构建了涵盖市局、市局派出机构、区县局和基层分局的四级法制审核制度。该制度自2024年1月开始实施后，通过强化税收执法法制审核，及时发现法规适用不当等执法瑕疵，规范了税务人员执法行为，提升了税务执法水平。统计数据显示，截至目前，该局共开展法制审核1300余次，其中团队专家集中审核100余件次，及时纠正税务人员执法瑕疵290余个，执法差错率显著降低，各区县局行政处罚案件无一例提起行政复议。 完善制度机制 强化法制审核 “近年来，随着我国法治建设的不断深入，以及纳税人缴费人法治意识、维权意识不断增强，客观上对税务人员的执法行为提出了更高要求。税务人员在开展日常税收征管执法时，只有依法行政，确保执法过程严谨、规范，才能切实减少执法风险。”淄博市税务局局长吕文涛说。 该局在日常工作中发现，税务人员在执法过程中不同程度地存在依法行政意识欠缺、法律依据适用错误、执法程序意识不足等状况，不仅使相关人员面临较大执法风险，同时也会影响税收执法效果。 “在此情况下，我们开始思考和探索，如何通过建立完善法制审核制度的方式，推动税务人员增强依法行政意识，通过规范执法行为，在有效降低执法风险的同时，提高执法质效。”吕文涛说。 为此，淄博市税务局从“内”“外”两个方向入手，开始了相关制度建设的准备工作。对外，学习借鉴公安机关等执法部门分级开展法制审核等良好做法，为探索创新法制审核方式、完善制度开拓思路。对内，组织法制等部门归集全市税务人员执法多发问题，系统整理近年来涉及该局的税务行政复议、诉讼等案件，在此基础上，从实体和程序两个方面对执法易发问题和相关案件进行系统梳理，明晰税务人员日常执法过程中在证据采集、法律适用、文书送达等方面存在的“风险点”，为强化法制审核、规范执法行为明确目标。 经过深入研讨和充分准备后，结合当地税收征管实际工作，淄博市税务局颁布了《淄博市税务局税收执法决定法制审核管理办法（试行）》（以下简称《办法》）。《办法》共六章26条，对该局日常法制审核范围、环节、载体，以及如何保障制度实施和监督等工作内容作出了统一规定。 《办法》以问题和需求为导向，针对税务人员日常执法过程中发生问题次数较多、具有执法风险，并且容易引发行政复议、诉讼的事项，确定了两份审核清单，明确淄博市、县两级税务机关日常工作中税收强制执行、数额较大罚款等6项执法事项为重大法制审核事项；不予税务行政处罚决定等10项为一般法制审核事项。同时，结合税收征管执法实际，明确要求各税务分局、区县和市局建立起“承办分局法制审核员初步审—区县局法制部门全面审—审理室稽查案件专项审—市局审理委员会重大案件集中审”为内容的四级法制审核制度，以实现审核事项更清晰、防控风险更精准的工作目标。 《办法》中还对审核环节和时间进行了明确，规定重大法制审核和一般法制审核均需经过提请、审核、决定三个流程环节。在审核时限方面，要求重大法制审核事项，法制部门须在5个工作日内审核完毕并出具审核意见；一般法制审核事项须2个工作日内完成。 《办法》颁布后，为确保其顺利落地，执行不出偏差，淄博市税务局组织法制等部门配套制定了《法制审核要点》《法制审核文书》，对纳入法制审核范围内每个事项的审核内容、标准等均作了详细规定。同时，配套制作了《法制审核意见表》《法制审核意见书》等标准化模板文书，以方便法制审核部门和人员使用，提升法制审核工作的统一性、规范性。 此外，为有效提升法制审核能力，该局充分整合法制人才资源，建立了“法制审核专家库”，将全市税务系统2/3以上的公职律师配置到法制审核岗位，并鼓励和吸纳法律顾问和业务骨干参与复杂疑难涉税案件的法制审核工作。同时，通过推进法制部门与征管、风控、稽查等部门开展随岗培训、轮岗交流、典型案例剖析等活动，以及定期举行法制审核业务考试等方式，促进法制审核人员专业素养提升。 把牢审核关口 严防执法“瑕疵” 据了解，淄博税务颁布实施《办法》、构建分级分类法制审核制度后，各级法制审核人员结合《法制审核要点》，加强区县、基层税务分局执法活动法制审核，取得了立竿见影的效果，及时发现了税务人员执法时发生的法律依据错误、执法程序不当等瑕疵，相关部门和人员通过及时纠正，避免了执法风险的产生。 今年1月，淄博市淄川区法制审核部门收到了基层分局提交的一份拟处罚决定书。法制审核人员在审核过程中发现了问题。 淄川区某餐饮企业在2024年12月份丢失了100份普通发票，基层分局税务人员依据发票管理办法，拟对该纳税人丢失发票行为作出罚款2000元的行政处罚。法制审核人员在对处罚依据进行审核时发现，税务人员对企业处2000元罚款，依据的是《山东省税务行政处罚裁量基准》中的有关规定：“纳税人丢失普通发票25份以上100份以下情况的，处500元以上2000元以下罚款。” 法制审核人员认为，自2025年1月1日起，包括山东在内的华东区域正式实施《华东区域税务行政处罚裁量基准》（以下简称新裁量基准），新裁量基准对“丢失发票或擅自损毁发票”的规定为：“丢失普通发票100份以上200份以下的，处1000元以上10000元以下的罚款。”同时明确：“《裁量基准》施行前发生、税务机关尚未作出行政处罚决定的税务违法行为，按照原规定处理，但按照本《裁量基准》处理有利于税务行政相对人的除外。”因此，应本着有利于行政相对人的原则，对该餐饮企业的违法行为处1000元罚款。 于是，法制审核人员向基层分局回复了《法制审核意见书》，说明了该执法事项应适用的法律依据，建议基层分局此项税务处罚的罚款金额更改为1000元。这样，税务机关既做到了依法行政，对行政相对人违法行为依法进行了处罚，使其能够从中吸取教训，起到警示教育作用，同时也减轻了行政相对人的经济负担。 收到《法制审核意见书》后，基层分局执法人员依照法制审核员的意见，对处罚文书内容进行了修正。最终，该企业接受了税务机关的处罚决定，未提出异议。 “日常税收执法过程中加强法制审核后，在审核员严格把关下，一些执法瑕疵及时得到发现和纠正，从而有效避免了涉税争议和纠纷案件的发生。”桓台县税务局法制股股长胡刚对记者说。 胡刚为记者讲了一个前不久该局法制审核时发现问题的案例。 桓台县某企业欠缴税款3.9万元，税务人员依法向其送达《税务事项通知书》，要求企业限期补缴税款。但随后经税务人员多次催缴，该企业仍拒不履行纳税义务。为保证国家税款不流失，征管部门决定依法对该企业启动强制执行程序，从企业银行账户中划缴税款、滞纳金。 该局法制审核人员接到税务人员申请强制执行的相关文书，对该项执法事项进行法制审核时，发现了两个执法程序方面的问题。 按照行政强制法规定，强制执行前要向行政相对人送达《行政强制执行事先催告书》（以下简称《催告书》），对方具有陈述申辩权利，可在收到《催告书》后3天内，向行政机关陈述说明未按期履行纳税义务的原因，如果行政相对人逾期不陈述和申辩，视为放弃陈述和申辩权利。 按照行政强制法第五十四条规定，行政相对人收到《催告书》10日内若仍未履行义务，行政机关可依法启动强制执行程序。法制审核员审核《催告书》送达时间和相关执法文书的制作时间时发现，税务人员提交的《陈述申辩笔录》的落款时间是《催告书》送达的第二天。此外，截至法制审核时，行政相对人收到《催告书》仍未满10日。 法制审核员迅速联系了有关税务人员了解情况。原来，税务人员无法与企业相关人员取得联系，便采取邮寄方式送达《催告书》。随后，税务人员根据以往与企业接触的情况，认为企业不会进行陈述申辩，因此制作了内容为“因逾期不陈述、申辩视为放弃陈述和申辩权利”的笔录文书，并向法制部门提交了强制执行法制审核提请书，申请启动强制执行程序。 随后，法制审核员针对该项执法存在的问题，出具了《法制审核意见书》，在其中指出，该执法事项存在两处执法程序错误。其一，按照规定，行政相对人收到《催告书》3日后未作陈述申辩，税务人员方可制作《陈述申辩笔录》文书。但行政相对人收到《催告书》第二天，税务人员就制作了《陈述申辩笔录》，这是错误的。其二，行政相对人收到《催告书》后未满10日，目前启动强制执行程序，不符合法律规定。 相关税务人员接到《法制审核意见书》后，按照法制审核意见，结合企业逾期未提出陈述、申辩的情况，重新制作了《陈述申辩笔录》，并在企业收到《催告书》满10日后仍未履行纳税义务的情况下，依法启动了强制执行程序，从企业银行账户中划缴入库了税款、滞纳金。案件执行结束后，相关企业未对税务机关执法提出异议。 法治意识增强 执法效能提升 “局里加强法制审核后，在日常执法时有法制审核人员把关，我觉得多了一道保险。如果由于疏忽出现法律依据适用不当等差错，审核人员能及时提醒纠正，从而降低执法风险，因此现在执法时心里比以往更踏实了。”淄博市博山区税务局第一税务分局税务人员黄玲玉对记者说，“虽然有审核人员把关兜底，但也不能老出状况啊，因此我现在只要有时间就会学习税收法规和业务知识，只有不断提高专业素养，才能切实减少执法差错，提高工作水平。” 淄博市税务稽查部门对于加强法制审核工作给稽查工作带来的助益很有感触。 （下转B2版） （上接B1版） 淄博市税务局稽查局局长朱杰介绍说：“在市局法制审核制度的框架下，稽查部门查办的涉税违法案件，也按照案值、查办难度、是否督办案件等要素实施了分级分类审核：达到重大案件标准的稽查案件，提请市局重大税务案件审理委员会进行审理；跨区域稽查局查办的重点案件，提请市局稽查局进行重点案件集体审理；未达到重点案件标准的案件由各稽查局集体审理。通过建立实施分级分类法制审核制度，不仅增强了法制审核的针对性，案件审理工作也更为严谨，可及时发现案件检查、取证等执法环节的瑕疵，使案件最终的处理决定在法律适用、定性和处罚结果等方面更为精准、合理，经得起考量。” 统计数据显示，2024年，淄博税务稽查案件结案率同比提高了7%，稽查办案质效有效提升。 据了解，淄博市税务局定期总结法制审核过程中发现的执法问题，总结整理成《法制审核常见问题》小册子，以便各基层分局和区县执法人员在工作中对照查阅，提高对执法风险的预防能力。同时，还制作了涵盖138项税收业务事项的《税务执法负面问题清单》，供各级税务人员日常执法时参考使用，切实防范执法风险、减少执法瑕疵。 “《办法》实施后，通过加强执法活动法制审核，不仅有效识别、及时纠正了一些区县和基层分局日常执法出现的执法程序不当、适用依据错误等问题，而且由于审核标准‘一把尺’，也减少了因执法人员经验不足、法规理解偏差等原因出现的‘同案不同罚’情况。”该局法制科科长白爱洁介绍说，“为了不被法制审核人员找出问题，现在越来越多的区县税务人员在执法时开始重视文书制作、依程序执法等细节，并主动结合《法制审核常见问题》进行对照自查，实现执法过程中‘被动纠错’向‘主动防错’转变，并因此提高了执法效能。” 山东省税务局政策法规处处长马力表示，淄博市税务部门构建四级法制审核制度是法治建设方面的一项积极探索和尝试，对税收执法活动实行“前置式”法制审核，使税务人员的执法风险得到及时防范化解，从而有效规范税务人员执法行为，为进一步提升税务执法水平筑牢法治基础。